Pomahač: Proměny správního soudnictví

proměny správního soudnictví

prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.

Univerzita Karlova Právnická fakulta

Praha 2021

Tato publikace vznikla na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v rámci programu Progres Q02 „Publicizace práva v evropském a mezinárodním srovnání“.

KATALOGIZACE V KNIZE – NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR

Pomahač, Richard, 1953– Proměny správního soudnictví / Richard Pomahač. – Praha : Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2021. – 101 stran Vydáno v nakladatelství Eva Rozkotová. – Obsahuje bibliografii a bibliografické odkazy ISBN 978-80-7630-014-9 (Univerzita Karlova, Právnická fakulta ; brožováno) * 351.95 * 35 * 35(091) * (048.8) – správní soudnictví – správní soudnictví – dějiny

– veřejná správa – správní dějiny – monografie 351 – Úkoly veřejné správy, správní opatření, legislativa [15]

© Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2021

Vydala Univerzita Karlova, Právnická fakulta, ediční středisko v nakladatelství Eva Rozkotová, Na Ptačí skále 547, 266 01 Beroun

ISBN 978-80-7630-014-9

OBSAH

Úvodem

5

I. Veřejná správa a soudnictví: reminiscence 1. Soudce a správce: sokratovská tradice a výprava do Egypta

6 7

2. Veřejná správa v diachronické komparaci 3. Veřejná správa jako součást civilizace

18 24 33 42 51 57 58 62 66 75 82 87

4. Premoderní veřejná správa 5. Moderní veřejná správa 6. Současná veřejná správa

II. Srovnávání správního soudnictví: interference a perspektiva

1. Veřejnoprávní soudnictví ve srovnávacím výzkumu

2. Juridiction administrative

3. Judicial review

4. Verwaltungsgerichtsbarkeit

5. Společná úroveň

6. Institucionální dialog a vyhlídky správního soudnictví

VÝBĚR Z LITERATURY

98

3

Úvodem

Judges are not universally popular , konstatoval tak trochu provokativně soudce David Edward při rozpravě v edinburském Institutu Davida Huma na téma The Rôle of Law in the Rule of Law. 1 Toto předznamenání je významné i pro tuto studii. Soudce Edward připomněl, že mnozí politici, kteří řeční o právním státě, jsou jen zřídkakdy schopní přijmout logické důsledky toho, co prohlašují. Důsledkem totiž je, že vláda práva v jistém smyslu a do určité míry znamená i vládu soudců. Zatímco na vládě práva se všichni shodnou, vláda soudců je obecně neoblíbená. Proměny správního soudnictví se soudcokracie dotýkají v mnoha souvislostech. Významná je pro toto téma i úvaha Karla Havlíčka. 2 Jakmile politici zjistili, že průnik justice do exekutivní sféry snižuje riziko jejich odpovědnosti, přestalo jim vadit, jak si soudci ukrajují z jejich talíře. Havlíček podotýká, že správní justice nebyla a není demiurgem tohoto dění, a vyslovuje naději, že záplavě, která se na správní soudnictví začala valit, by se snad soudci mohli nějak účinněji bránit. V této studii se budeme zeširoka zabývat vztahem veřejné správy a soudnictví. I když jsou v centru pozornosti proměny správního soudnictví, nemůžeme opomí- jet proměny veřejné správy. Obojí je neoddělitelné, nechceme-li se vyhýbat citlivým problémům a zjednodušovat vztah správy a soudnictví obligátním tvrzením, že správ- ní soudnictví je kontrolou veřejné správy. Zabrousíme poměrně hluboko do historie, abychom se přesvědčili o tom, že institucionální vývoj není lineární. Budeme se snažit využít diachronické srovnávání a posléze se soustředíme na problematiku akultura- ce vycházející ze tří základních typů správního soudnictví: francouzského, anglického a středoevropského.

1 EDWARD, D. A. O. The Rôle of Law in the Rule of Law. Hume Occasional Paper, No. 42. Edinburgh: The David Hume Institute, 1994, s. 1–2. 2 HAVLÍČEK, K. Osudné vynálezy lidstva. Obtížná cesta k fragmentárnímu státu a osvícenému právu. Praha: Academia, 2020, s. 43–44.

5

I. Veřejná správa a soudnictví: reminiscence Veřejnou správu obvykle vymezujeme jako činnost, která je realizací výkonné moci ve státě. Od zákonodárství ve smyslu moci zákonodárné se veřejná správa liší tím, že v ní jde o výkon zákonů. Výkon zákonů veřejnou správou se ovšem může projevit i le- gislativní činností podle toho, jak je upraveno delegované zákonodárství. Složitější je odlišit, v čem se liší veřejná správa od soudnictví. Soudnictví je především rozhodová- ním sporů podle zákonů a v tomto smyslu je také výkonem zákonů. Ve veřejné správě jsou spory také rozhodovány, ale soudy takovéto rozhodování mohou kontrolovat. Woodrow Wilson napsal v roce 1887 v článku The Study of Administration , že kuchař musí mít tolik důvěry, aby mohl sám zvážit, jak rozdělá oheň a co bude vařit. Obrazně tak vyjádřil svou výchozí myšlenku: the field of administration is a field of business . Wilson hájil veřejnou správu, kterou vymezil jako government in action , před politizací i juridifikací a ironizoval snahu plést se do každého úkonu, který měl kuchař při přípravě večeře učinit. Často bývá uváděna Wilsonova teze, že veřejná správa je podrobné a systematické provádění veřejného práva. Znamená to také, že každá jednotlivá aplikace obecného práva je aktem správy. Wilson ale zdůrazňoval, že správce musí umět prosadit vlastní vůli při výběru prostředků k provedení svého úkolu. Psal, že právě proto je ústava tak lakonická a neříká mnoho ani o výkonných úřednících, ani o řadových soudcích. Vztah veřejné správy a soudnictví není jednoduchý a jeho zkoumání bývá podmí- něno tím, zda nás zajímá více onen kuchař, anebo to, co se uvařilo. V administrativním kontextu vyniká zpravidla to, že funkcí správního rozhodování je uplatňovat veřejnou politiku. Protikladný přístup zvažuje limity správních aktivit. Jsou tyto přístupy slu- čitelné? Lze s pomocí správního práva rozhodovat i soudit? Tyto otázky se dotýkají podmínek práce a profesionality správců i soudců již od starověku.

6

1. Soudce a správce: sokratovská tradice a výprava do Egypta Ptáme-li se, co je z etického hlediska nejdůležitější pro soudce, vybaví se zpravidla okřídlené rčení, že dobrým soudcem je ten, který dokáže

1. zdvořile naslouchat, 2. moudře odpovídat, 3. rozumně zvažovat, 4. nestranně rozhodovat.

Koneckonců i návrh českého Etického kodexu pro soudce z června 2020 tuto moud- rost cituje, i když cíleně pro vztah soudců k veřejnosti, a to i s výslovným odkazem na Sókrata. Není však obtížné přesvědčit se, že umění naslouchat, mluvit, přemýšlet a učinit závěr je podstatné pro soudcovskou činnost jako takovou. Se sokratovskou floskulí se v současnosti setkáváme téměř na celém světě v neko- nečné řadě dokumentů týkajících se profesní etiky soudců. Opakují se přitom názory, že požadavky na dobrého soudce nejsou esoterické a ani se za poslední staletí, ba tisí- ciletí výrazně nezměnily. Výrok o dobrém soudci, který je zdvořilý, přesně se vyjadřuje, je střízlivý v uvážení a nevzbuzuje pochybnosti o své nestrannosti, není citací z dobových pramenů. O re- flexi však není v antické literatuře nouze ani po několika staletích po Sókratově smrti. Tak například císař Marcus Aurelius v Hovorech k sobě uvažuje o podmínkách nestran- nosti rozhodování, ve vybavení rozumného tvora nevidí vlastnost, která by odporovala spravedlnosti, a připomíná, že kdosi slavný již dávno nabádal, aby ten, kdo se dovede bystře dívat, uviděl to, co je třeba vidět, a aby soudil moudře. Marcus Aurelius byl velmi vzdělaným člověkem a věděl, že Sókrata odsoudili v politickém procesu k smrti mužové athénští. Již Platón vložil Sókratovi do úst slova o tom, že tyto muže za soud- ce nepovažuje. Zároveň je doloženo, že Sókratés chválil způsob, jakým soudil aristo- kratický areopag , a že nezpochybňoval zákon, který umožňoval, aby archón basileus svolil v jeho případě k soudnímu procesu. 3 Xenofón nás ve čtvrté knize Vzpomínek na Sókrata obsáhle přesvědčuje, že jeho učitel přesvědčivě obhajoval názor, že ten, kdo se ve svém jednání řídí zákony, je spravedlivý, na čemž nic nemění to, že se zákony často i nepředvídatelně mění. Sókratův věhlas a osud se stal součástí římské, byzantské a později i evropské vzdě- lanosti. Nešlo přehlédnout, že sokratovské pojetí spravedlnosti je založeno na racio- nálně uchopitelném řádu a na oddělení etických principů od nadpřirozených prvků. Sókratovo politické přesvědčení bylo republikánské, i když nepatřil k demokratické straně. Xenofón vzpomíná na dvě Sókratovy řečnické otázky: Existuje snad v soukro- mém životě nějaký prostředek, který by víc chránil před trestem úředníků a současně víc pomáhal k poctám než poslušnost zákonům? Je jiná možnost, jak se vyhnout ztrátě

3 BRICKHOUSE, T. C. – SMITH, N. D. Socrates on Trial . Oxford: Clarendon Press, 2002, s. 33–34.

7

procesu nebo jak na soudě vyhrát? Jiný prostředek a jinou možnost Sókratés nepři- pouští. Pokud občané skládají přísahu, že budou svorní, nečiní tak proto, aby všechny bavilo totéž, ale aby poslouchali zákony. Když je občané dodržují, jsou státy nejsilnější a nejšťastnější. Přirozené právo, rozumem pochopitelné, bylo v institucionálním smyslu Sókratovi východiskem pro kritiku eticky neukotveného politického boje, jakým byla athénská republika jeho doby zmítána. Tuto tradici sokratovského uvažování dalším generacím zprostředkovali zejména stoičtí filozofové. Uniknout by nám nemělo velké úskalí to- hoto přístupu, neboť zákon se stal tím, co vstupuje do politického života, a zároveň tím, co nelze překročit. Právo vládlo nad athénskými muži v roli soudců i tam, kde by mělo být nástrojem spravedlnosti. Všichni Athéňané se báli zákona své polis stejně jako se báli Peršané svého krále. Hradba zákona měla sloužit především jako ochrana politického prostoru, příliš často ale selhávala. Na Sókratovu smrt někteří pohlíželi jako na oběť, která by nebyla nutná, pokud by právo politiku ani netvořilo, ani nebylo striktně apolitické již ze své podstaty. Sókratés se snažil přesvědčit porotu o tom, že spravedlnost je totéž, co poslušnost zákonům, ale zároveň si nedělal iluze o výsledku hlasování. V Xenofóntově apologii se ho Hermogenés ptá, zda nevidí, že athénské soudy často poslaly na smrt naprosto nevinné lidi. Sókratés to vidí, ale opakuje, že se celý život choval zbožně a spravedlivě, což potvrzují i všichni přátelé. Možná že právě proto mu bůh dovoluje skončit život nejen v pravý čas, ale i tím nejsnazším způsobem, tedy nechat se odsou- dit k smrti. Promyslíme-li dobře tento paradox, pochopíme, že se Sókratovým jmé- nem byl v antice spojován ideál dobrého soudce jako člověka zdvořile naslouchajícího, moudře hovořícího, rozumně uvažujícího a nestranně rozhodujícího. Byl-li archón jen administrátorem procesu a rozhodovala-li o skutkových i právních otázkách občanská porota v politicky neklidné době, ideál dobrého soudce se vytratil, protože rozhodnutí záviselo na zájmech a z nich pramenící náklonnosti či odporu. Třetí kniha Xenofóntových Vzpomínek na Sókrata uvádí, co proslulý filozof radil těm, kteří se rozhodovali o tom, zda se budou věnovat veřejné činnosti. Kdo tou- ží po úřadě, musí k tomu získat především vzdělání. Spravedlnost je vědění a nemá vládnout člověk, který se nějakým způsobem dostane k moci, ale jen ten, který umí vládnout. Dobrý správce věcí veřejných musí jednat správně, což znamená, že člověk dělá dobře to, čemu se naučil a v čem se cvičil. Tyto úvahy nás vedou až k prvopočátkům veřejné správy, kdy úřady správcovské a soudcovské nebyly v rukou občanů. Zkusme se proto ponořit ještě hlouběji do his- torie a zamyslet se nad tím, zda etické požadavky kladené na dobrého úředníka nejsou svým způsobem věčné. Podnikneme výpravu do starého Egypta, k čemuž inspiruje vzpomínka na konfe- renci pořádanou veřejným ochráncem práv v roce 2006 v Brně, na které bylo předsta- veno následující desatero principů dobré správy:

8

1. dodržování právního řádu, 2. nestrannost, 3. včasnost, 4. předvídatelnost,

5. přesvědčivost, 6. přiměřenost, 7. součinnost, 8. odpovědnost, 9. otevřenost, 10. vstřícnost.

Stanislav Balík se tehdy rozhodl podělit se na této konferenci o dojmy z četby Naučení vezíra Ptahhotepa . 4 Přiřadil proto k jednotlivým bodům navrhovaného desatera obsahovou anotaci odpovídající staroegyptskému textu. Dodejme jen, že Ptahhotep žil nejpravděpodobněji ve 24. století př. n. l. 5 Pokusil jsem se znovu o totéž, ale pro některé anotace jsem využil jiných míst v textu staroegyptské předlohy a využil jsem novějšího básnického překladu Břetislava Vachaly. Výsledek je tento: 1. Jsi-li mužem na vedoucím místě, jenž řídí osudy mnoha lidí, snaž se, aby každý tvůj čin byl tak dokonalý, až v tvém jednání nebude ani stopy po bezpráví. Spravedlnost je nádherná a její působivost trvalá, nemění se od doby svého stvořitele. Ačkoli je vždy trestán ten, jenž nedbá jejích zákonů, nevzdělanému člověku je to přesto vzdálené. 2. Když mluvíš, nebuď vůči nikomu zaujatý. Chraň se, aby soupeř nemusel před sou- dem prohlásit: Soudci, on překračuje smysl a nadržuje. 3. Trestej okamžitě a tvrdě, aby potlačení zla působilo jako odstrašující příklad. Zločin nedostatečně potrestaný změní postiženého v odpůrce. 4. Po chlebu, který se rozdává, lidé nejvíce touží. Člověk s prázdným žaludkem se stává žalobcem, ukřivděný protivníkem. Takového člověka si nevybírej za důvěrníka. Laskavost je nejlepší vzpomínkou na muže v dobách po jeho odchodu z úřadu. 5. Neříkej nikdy jednou to a podruhé ono a nezaměňuj jedno s druhým. Střež se zaplést do svých vlastních slov. Buď rozvážný, kdykoli mluvíš, a říkej jen to podstatné, aby hodnos- táři, kteří naslouchají, řekli: Jak krásné je to, co vychází z jeho úst.

4 BALÍK, S. Maximy vezíra Ptahotepa – starověký etický kodex úředníka. In: HRABCOVÁ, D. (ed.) Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci. Brno: Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006, s. 21–26. 5 Přidržujeme se chronologických údajů dle HORNUNG, E. – KRAUSS, R. – WARBURTON, D. A. (eds.) Ancient Egyptian chronology. Leiden: E. J. Brill, 2006.

9

6. Rozkazy dávej jen tehdy, když to vyžaduje situace. Unáhlený člověk snadno upadne do neštěstí. Lidé mají úctu jen před zdrženlivým a člověk pevné povahy, který je navíc bo- hatý, se prosazuje ve správě jako krokodýl. 7. Jestliže jsi důvěrníkem, kterého posílá jeden velmož k druhému, buď při poselství na- prosto spolehlivý a vyřiď příkaz tak, jak byl vysloven. Nezamlčuj nic z toho, co bylo řečeno, a střež se, byť jedinkrát, něco zapomenout. Drž se pravdy, ale nepřeháněj ji. 8. Prosazuj svá rozhodnutí, třebaže budou neobvyklá, vždy ovšem pamatuj na dny, kte- ré teprve přijdou. Neštěstí se většinou nedostavuje uprostřed poct, avšak když se znenadání vynoří krokodýl, je tu rázem i neoblíbenost. Zkrátka: plň své povinnosti. 9. Skrývej své smýšlení a ovládej svá ústa, pak se prosadíš mezi hodnostáři. 10. Jsi-li tím, jemuž se předkládají žádosti, trpělivě vyslechni slova žadatele. Neodmítni ho dříve, než si uleví, než řekne to, co chtěl povědět. Pro žadatele má větší cenu, když se ochotně vyslyší jeho řeč, než když se splní to, kvůli čemu přišel. Stanislav Balík si v příspěvku na zmíněné konferenci posteskl, že se asi nedá určit, kdy přesně upadla v dávné minulosti Ptahhotepova naučení v zapomenutí, neboť sta- rověké opisy byly dlouho nepřístupné. S kompletními překlady do moderních jazyků se mohla veřejnost znovu seznamovat až během posledních sta let. To však nic nemění na tom, že leccos ze staroegyptského textu má nárok na nesmrtelnost. Srovnáme-li to, co nám údajně odkázal Sókratés a Ptahhotep, je patrné, že v ak- centu na nestrannost, rozvážnost, schopnost naslouchat a přesvědčivě odpovídat pa- nuje shoda. Životní pravdy týkající se soudce či úředníka se dotýkají způsobu řešení sporů. Nejen spory je však živa veřejná správa a šťastným je ten, kdo to nemusí poznat na vlastní kůži. Ptahhotep rozvedl témata každodennosti ( po chlebu, který se rozdává, lidé nejvíce touží ) a relativismu ( drž se pravdy, ale nepřeháněj ji ). Velkým tématem je i umění úředníka přežít ( člověk pevné povahy, který je navíc bohatý, se prosazuje ve správě jako krokodýl ) a nestabilita ( neštěstí se většinou nedostavuje uprostřed poct, avšak když se znenadání vynoří krokodýl, je tu rázem i neoblíbenost ). Problém, s kterým se znalci staroegyptské literatury potýkají již od předminulého století, spočívá v tom, zda je text, který představuje vcelku konzistentní obraz dobrého úředníka, výrazem myšlení vysokého hodnostáře z druhé poloviny 3. tisíciletí př. n. l., anebo zda jde až o reflexi z doby, kdy si Egypťané již uvědomovali, jak nesnadné je udržet v zemi určitý řád a hledali v minulosti poučení pro současnost. V nekropolích v Sakkáře, Abúsíru i v Gíze se v lepším či horším stavu dochovalo několik hrobek náležejících Ptahhotepům. Byli to lidé významní, jinak by nemohli mít takovéto hrobky. Jméno Ptahhotep není v kategorii vysokých úředníků a kněží neobvyklé, ale nositelé tohoto jména v období dvou nebo tří generací nemusí být v pří- buzenském vztahu, jde o osobní jméno, nikoli o děděné příjmení. Na druhé straně nebylo neobvyklé, aby potomek měl stejné jméno jako předek, či aby se stejně jmeno-

10

vali příbuzné osoby ve stejné generaci. V hrobkách se však nenašlo dostatek souvislých textů, z nichž by bylo možné spolehlivě vytvořit rodokmen. Nejasné zůstává i to, zda byl některý z Ptahhotepů spřízněn s rodem faraonů. V době 5. dynastie se vysoké úřady dědily, a to významně ovlivnilo přístup k vysokým funkcím i to, s čím se musel seznámit ten, kdo se měl stát nejvyšším úředníkem. Díky německému historikovi Eduardu Meyerovi se od konce 19. století ujalo pro nejvyšší úřad ve starověkém Egyptě novodobé označení vezír. Meyer se inspiroval v tehdy ještě existující Osmanské říši, ke které ale již Egypt fakticky nepatřil. Úřad všemocného ve- zíra známe i z perské říše i z arabských chalifátů, je ovšem otázkou, nakolik se podobal nejvyššímu úřadu Egypta zhruba ve 24. století př. n. l. Z různých důvodů, které netřeba v této práci podrobně rozebírat, není jasné, zde má být nauka přímo spojována s historicky doloženým hodnostářem novodobě ozna- čovaným zpravidla jako Ptahhotep I, či s jeho pravděpodobným vnukem a rovněž ve- zírem Ptahhotepem II. Text se dochoval v pozdějších opisech, neznáme jeho základní podobu a spory vyvolávají i určité interpolace. Původní text mohl vzniknout v době 6. dynastie a tehdy také mohl být zaštítěn slavným jménem. Vyloučeno ovšem není ani to, že text vznikl na základě dnes již těžko zrekonstruovatelné tradice až po roce 2000 př. n. l., kdy bylo jméno Ptahhotep už mytizováno. Podle názoru Miriam Lichtheimové je nejpravděpodobnějším datem pro kompozici díla doba okolo roku 2200 př. n. l., ve které se staroegyptština značně vyvíjela směrem ke střední egyptštině. Nápisy v soukromých hrobkách z té doby vykazují intelektuální a literární schopnosti srovnatelné s ptahhotepovskými maximy. Byla to doba, kdy byla společnost stále ještě poměrně vyrovnaná, uspořádaná a bezpečná, ačkoli se již někteří vzdělanci začínali obávat o budoucí vývoj. 6 Od počátku 2. tisíciletí př. n. l. se tradičně někteří vysoce postavení úředníci po- kládají za tvůrce mudroslovné literatury, což platí už o staviteli nejstarší pyramidy Imhotepovi, který žil v době o více než dvě staletí starší. Text Imhotepova naučení však nebyl dosud nalezen, resp. identifikován. Pokud by existoval, měl by asi v mnoha ohle- dech říkat podobné věcí jako Ptahhotepova nauka. Jak píše M. Bárta: „Cílem těchto nauk bylo poskytnout užitečné rady úředníkům, kteří právě nastupovali do státních úřadů, jak se chovat. Texty v nich obsažené byly soubory kulturních norem, které vycházely ze vzorů v minulosti (kazuálního paralelismu) a jejichž jediným cílem bylo zajistit pevné fungování státní ideologie s jednoznačně zakotveným obrazem světa: panovníkem na čele státu a egyptskými bohy ovládajícími všechny sféry života starých Egypťanů. Oporu takto vytvořené hierarchie představoval oddaný a věrný staroegypt- ský úředník.“ 7

6 LICHTHEIM, M. Ancient Egyptian literature. Vol. I. Berkeley: University of California Press, 1973, s. 62. 7 BÁRTA, M. Imhotep, stavitel nejstarší pyramidy na světě. Pražské Egyptologické Studie. Suplementa I, 2003, s. 13.

11

V Ptahhotepově nauce je nám dnes možná bližší výraz životní zkušenosti než státní ideologie. Specifikum Ptahhotepovy nauky vynikne, porovnáme-li ji s obdobnými tex- ty z Blízkého východu. Připomeňme například Šuruppakova ponaučení , která pochá- zejí již z doby kolem roku 2500 př. n. l. a dochovala se nám v dostatečném rozsahu. Toto slavné dílo sumerské literatury zachovává formát ponaučení otce ve vysoké vládní funkci synovi, ale politických, právních či administrativních otázek si všímá minimál- ně. Snad jen tři myšlenky k této tématice nás mohou v této souvislosti zaujmout: 1. Neměl bys soudit, když piješ pivo. 2. Bez předměstí nemá město ani centrum. 3. Palác je jako mohutná řeka: to, co proudí dovnitř, nikdy nestačí k jeho naplnění. A to, co vytéká ven, nemůže být nikdy zastaveno. Sumerské přísloví říká, že zneuctěný písař se stává knězem-zaříkávačem , a to možná dokresluje, proč zhruba o dvě století později Urukagina vyhlásil, že pozůstalí nemusí nadále odevzdávat při pohřbu nepřiměřené množství ječmene, chleba a piva. Otázkou zůstává, co tehdy mělo být přiměřeným množstvím, ale to už musely rozhodnout úřední osoby, na které se obyvatelé sumerských měst obraceli. 8 Ptahhotepova nauka patrně sumerskou moudrostí přímo ovlivněna nebyla, i když pivo mělo ve starém Egyptě také svůj nemalý význam a část výroby a distribuce piva byla centrální vládou přímo kontrolována. Ačkoli se v Mezopotámii pivo vařilo dříve než v Egyptě, sumerskými radami by se Ptahhotep patrně neřídil. Mezi plody egyptské a sumerské vzdělanosti byly patrné distinkce. Lze se však domnívat, že vysocí egyptští hodnostáři z dobrých důvodů nepřevařenou nilskou vodu nepili. Při setkání s Ptahhotepovou naukou bychom neměli zapomínat na dvě okolnosti. Především platí, že text přináší překladatelům a interpretům těžko rozlousknutelné oříšky, a proto se také jednotlivé překlady značně rozcházejí. Ostatně už prof. Lexa v roce 1928 přiznal, že když se sám po prvé před mnoha lety dal do studia tohoto textu, brzy této práce zanechal, protože zprvu porozuměl jen tu a tam některé větě, ale smysl celku, kromě úvodu, mu zůstával úplně nesrozumitelný. Druhou okolností, která je pro naše zkoumání spíše příznivá, je to, že se postupně zaplňuje náš obraz o ve- řejné správě ve 24. století př. n. l., takže lépe vnímáme spojitost některých myšlenek s tím, jakou oporu tehdy úředník dbalý dobrých rad vlastně směl a mohl poskytnout. Ale i zde na nás čekají nástrahy, zejména podlehneme-li příliš sklonu doplňovat mezery v poznání na základě mnohem četnějších pramenů poznání, které se však vztahují až k 2. tisíciletí př. n. l. Před časem zpracoval Nigel Strudwick pečlivý přehled centrálních úřadů Staré egyptské říše opírající se o prosopografický výzkum a titulaturu jednotlivých hodnos- 8 Pro toto období nemáme doloženo, že redistribuční systém fungoval na základě pevných pravi- del. Pohřbení a případný spor o dávku přitom nebylo chápáno jako soukromá záležitost. Srov. Edzard, D. O. Sumerische Rechtsurkunden des III. Jahrtausends aus der Zeit vor der III. Dynastie von Ur. München: C. H. Beck, 1968.

12

tářů. 9 Strudwickova práce se stala po řadu let východiskem pro poznání organizace ústřední vlády členěné na oddělení pro agendu soudní, všeobecně-správní, daňovou a zásobovací, jakož i pro provádění stavebních prací a expedic. Vedle profánních titulů je samozřejmě nutno brát v potaz i tituly kněžské, tituly dvorské (vztahující se k čin- nostem v královské rezidenci) a tituly čestné. Reprezentativní prací zaměřenou na ti- tulaturu, která je spojitelná se soudní praxí, či obecněji s výkonem spravedlnosti, je studie Alexandry Philip-Stéphan. 10 Přesto si nemůžeme být vždy jisti, že za titulem se skrývá skutečný úřad, kariérní místo a činnost a že předpokládaná kompetence souvisí s plněním těch úkolů, které titul evokuje. Ne vždy se daří nahlédnout pod pokličku práce úředníků. To umožňují jen sporadicky objevené dokumenty, například deník inspektora Merera s údaji o tom, jak byly plněny úkoly spojené s těžbou a dopravou kamene na stavbu Cheopsovy pyramidy, kde lze konkrétně zjistit, co vlastně obnášela služba v oboru stavebních prací. Pro mnoho hodnostářů zůstala titulatura zachována torzovitě, což komplikuje re- konstrukci vývoje úřadů a kariérního systému. Přitom pozornost byla dlouhodobě vě- nována zejména nejvyšším úředníkům, jejichž titulaturu lze lépe porovnávat a jejichž identifikace je spolehlivější. Tak například k Strudwickovým údajům přibyla zhruba jen desítka nově zjištěných osob ve funkci vezírů. Jen výjimečně mohlo však být ar- cheologickým výzkumem zpřesněno poznání činnosti hodnostářů, kteří o ní zanechali souvislá písemná svědectví. 11 Bez ohledu na zmíněné obtíže nabízí prosopografické bádání lákavé možnosti pro studium počátků veřejné správy. Na základě důkladné analýzy více než stovky hro- bek vysoce postavených osob na memfidských pohřebištích vznikla disertační práce Veroniky Dulíkové tematizující proměnu egyptského království ve stát. 12 Údaje z ob- sáhlé databáze zahrnující osobní jména, tituly a rodinné vztahy i přes to, že jde vlastně jen o malý zlomek úplné nomenklatury tehdejší vyšší úřednické třídy, velmi přesvědči- vě dokládají zlom ve formování veřejné správy. Moderním výrazivem bychom řekli, že v distribuci moci se dokázala prosadit byrokracie, což se projevilo i ve změně chápání právního řádu. A říkáme-li to v souvislosti s Ptahhotepem, je docela markantní, jak se při předpokládaném příbuzenství Ptahhotepa I a Ptahoteppa II. podařilo nejen zacho- vat, ale i rozmnožit zastávané posty i tituly. 13 9 STRUDWICK, N. The Administration of Egypt in the Old Kingdom: the highest titles and their holders. London: Kegan Paul International, 1985. 10 PHILIP-STÉPHAN, A. Dire le droit en Égypte pharaonique: Contribution à l’étude des structures et méca- nismes juridictionnels jusqu’au Nouvel Empire. Brussels: Éditions Safran, 2008. 11 RICHARDS, J. Text and Context in Late Old Kingdom Egypt: the srchaeology and historiography of Weni the Elder. Journal of the American Research Center in Egypt , 2002, Vol. 39, s. 75–102. 12 DULÍKOVÁ, V. The Reign of King Nyuserre and Its Impact on the Development of the Egyptian State. A Multiplier Effect Period during the Old Kingdom. Doctoral dissertation. Praha: Univerzita Karlova, Filozofická fakulta, Český egyptologický ústav, 2016. 13 Tamtéž, s. 128–129.

13

Výzkumy tohoto druhu nás vedou k zamyšlení, zda se egyptská společnost poli- ticky organizuje ve státní formě již v době, kdy elita vedená náčelníkem z Cínevu vybudovala pevnost a sídliště na hranici Horního a Dolního Egypta (pozdější vlád- ní centrum, k němuž přiléhá slavné memfidská nekropole) jako symbol sjednocení země, anebo až o několik století později. Zdá se, že Cínevské království bylo spíše jen předobrazem budoucího politického uspořádání. Břetislav Vachala poznamenal, že mnozí panovníci byli nadále pohřbívaní v Abydu v Horním Egyptě, takže zůstává záhadou, proč hrobky v memfidské nekropoli z této doby byly větší a výpravnější než v Abydu a proč v nich byla uložena bohatší pohřební výprava. 14 Nabízí se odpověď, že šlo o předzvěst budoucí slávy. Každopádně uspořádání království nemělo v prvních staletí své existence dostatečnou stabilitu. Až zhruba od druhé poloviny 26. století př. n. l. můžeme pozorovat, že roste zá- vislost obyvatelstva na aktivitách královského centra. Odhady uvádějí, že asi čtvrtina obyvatelstva mohla mít určitý příjem z přímé či nepřímé účasti na veřejných pracích. Ze zdrojů, které máme k dispozici, je patrné, že v následujícím století vláda využívala nemalé zdroje bohatství ze Sinaje a Nubie, fungoval naturální daňový systém, a nemá- me zprávy o tom, že by zemi vážně ohrožovali cizí nepřátelé. Uspořádání království prošlo historickou zkouškou, vytvořilo poměrně funkční redistribuční hospodářství, ale už ve 24. století vklouzlo do pasti, kterou skrývá vládnutí „shora dolů“. Při cen- tralizaci jsou na ústřední úrovni soustředěny rozhodovací pravomoci a odpovědnosti za výkon určitých úkolů. Království bylo budováno tak, že veřejná správa se o spoustu věcí nestarala vůbec, ale o věci, jež byly důležité, mělo být rozhodováno z jednoho místa, důkladně a spolehlivě. Proto od poloviny 5. dynastie přebírají podíl na vládě lidé, kteří, jak píše W. Helck, nepatřili k tradiční elitě, převýšili ostatní svými znalostmi a schopnostmi a byli uloženi v hrobce spolu s obětinami, což předpokládalo, že vedli svůj život řádně. 15 Království se tak stalo státem v tom smyslu, že stvořilo na svou dobu pozoruhodnou byrokracii. Ptahhotep je v úvodu nauky představen jako šlechtic a kníže, bohem milovaný boží otec, jenž vyslýchá v šesti velkých soudních dvorech, ústa, která přinášejí celé zemi spokojenost. Je vzorem člověka, který vedl svůj život řádně, a proto může radit synovi, jak řádně žít a zároveň vysvětlit, jak je dobré spravovat věci veřejné. V Egyptě v té době došlo ke zlomu v obsazování úředních funkcí a prosazování příbuzných pak narostlo do takové míry, že se to projevilo na všech důležitých postech. Tento jev lze hodno- tit tak, že postupně ochromoval stále složitější a méně funkční správní aparát země a současně byl jedním z faktorů, které vedly k zániku Staré říše. 16 Královská doména se dostala do velkých obtíží. Slovy M. Bárty: „Jak erodovala moc panovníka a jeho

14 VACHALA, B. Mír na Nilu. Praha: Makropulos, 1997, s. 24. 15 HELCK, W. Geschichte des alten Ägypten . Leiden: Brill, 1981, s. 91–92.

16 MAŘÍK, R. – DULÍKOVÁ, V. Matematické vyjádření komplexity společnosti. In: BÁRTA, M. – KOVÁŔ, M. – FOLTÝN, O. (eds.) Povaha změny. Bezpečnost, rizika a stav dnešní civilizace. Praha: Vyšehrad, 2015, s. 124.

14

prodloužených ‚rukou‘ mimo hlavní město, klesala i ekonomická výkonnost, a tedy sociální stabilita země v důsledku snižujících se nilských záplav a postupujícího sucha v kombinaci s přívalovými dešti. Vše se pak náhle zhroutilo jako domeček z karet na sklonku 6. dynastie. Restart v podobě 8. dynastie byl úspěšný jen částečně, a hlavně neměl dlouhého trvání. Stará říše se definitivně stala minulostí.“ 17 Míra smutku a nostalgie za starými dobrými časy byla expresívně vyjádřena v řadě staroegyptských textů. Připomeňme si příznačná slova: Dolní Egypt pláče; královský sklad je společným majetkem všech a celý palác je bez příjmů. Víme, že redistribuční hospodaření fungovalo i v Mezopotámii, opakovaně se tam hroutilo, zdá se však, že to nebylo na rozdíl od Egypta tak překvapivé. Srovnáme-li například úpadek Staré říše s říší akkadskou, je zřejmé, že redistribuce v Mezopotámii byla spravována decentra- lizovaně, jinými slovy jen některé paláce se tam najednou a náhle ocitly bez příjmů a o společném majetku všech tam vůbec hovořit nelze. Akkadská říše byla nadto budo- vána cestou vojenské expanze a na to také doplatila, zatímco egyptská společnost ne- měla silnou válečnickou elitu, služba v ozbrojených silách byla spíše obligátní pracovní povinností a situace se výrazně změnila právě až v souvislosti s vnitřními nepokoji při rozpadu Staré říše. Dědičná úřednická šlechta však ani v pohnutém egyptském 21. století př. n. l. ne- zahynula. Někteří její příslušníci se začali chovat jako malí králové a plnili na vlastním teritoriu úkoly, které dříve patřily centrální vládě. Tak ovšem nemohli nahradit fun- gování centralizovaného státu. Návrat k této podobě se uskutečnil až v podmínkách opětovného sjednocení Egypta po roce 2000 př. n. l., a to s patrnou tendencí využít řadu symbolických prvků, mezi něž patřila i vize dobrého soudce a správce. Připomeňme si ještě jednu slavnou literární památku, která mohla také vznikat v nepokojném 21. století př. n. l., o níž Ellen Morrisová výstižně podotkla, že od svého rozluštění stále všemožně frustruje vědce. 18 Napomenutí egyptského mudrce je připi- sováno dozorci zpěváků Ipuverovi a začíná takto: Vskutku, spisy nedotknutelné soudní síně jsou ztraceny a její tajemství odhaleno. A dále: Vskutku, zákony jsou ze soudní síně vyhozeny ven. A opravdu je lidé pošlapávají na veřejných místech a ubožáci je ničí na uli- cích. Vskutku, ubožák získal autoritu božího Devatera a uspořádání Domu třiceti je pro- zrazeno. Vskutku, velká soudní síň je veřejnou místností a ubožáci chodí do Velkého domu sem a tam. Sluší se dodat, že Devatero je devět nejvyšších héliopolských bohů, Dům třiceti je nejvyšší soud a Velký dům je nejvyšší úřad. O smyslu tohoto díla se vede ob- sáhlá diskuse. Na jedné straně je interpretováno jako historický odraz fragmentarizace státu a vlády práva silnějšího, na druhé straně jako dílo v podstatě ahistorické, které představuje teodickou výtku bohu. Řád je v tradován komplementárně k chaosu. Jiří 17 BÁRTA, M. Příběh civilizace. Vzestup a pád stavitelů pyramid . Praha: Academia, 2016, s. 324. 18 MORRIS, E. Writing Trauma: Ipuwer and the Curation of Cultural Memory. In: AVERBECK, R. E. – YOUNGER, K. L. (eds.) An Excellent Fortress for his Armies, a Refuge for the People: Egyptological, Archaeological, and Biblical Studies in Honor of James K. Hoffmeier. University Park: Pennsylvania State University Press, 2020, s. 231.

15

Janák to vysvětluje tím, že řád se nacházel v neustálém ohrožení, takže bylo vlastně jediným božským i lidským úkolem panovníka udržet nebo obnovit řád. Ve jménu pa- novníka byla hledána spravedlnost, což představovalo vládu nad žijícími, ale také byly přinášeny oběti zesnulým a bohům, což bylo neméně důležité k zajištění příznivých podmínek pro život. 19 Soustředíme-li se na právo jako prvek řádu, vynikne role elity sloužící panovníko- vi. Právní řád nebyl obsažen ve všeobecně známých královských zákonech, ale v mysli a slovech soudců a kněží. Z moderní doby je známa floskule o tom, že nestačí spra- vedlnost vykonat, ale že musí být vidět, jak je vykonávána. Staroegyptské východisko je však jiné. Tajemství nedotknutelné soudní síně nemá být odhaleno právě proto, že rovnováha mezi řádem a chaosem je křehká. Nadto je třeba brát v úvahu i míru elementární gramotnosti obyvatelstva, která i při vysokém odhadu stěží mohla převý- šit dvacetinu populace. Soudní procedury měly už tenkrát mnoho formalit, které se promítaly do spisového materiálu. Výsledkem byl stav, který někdy kritizujeme i v sou- časné době, že soudním aktům málokdo rozuměl. Narozdíl od současnosti bylo však tehdy samotné psaní samo o sobě něčím posvátným a tajemným. Naše znalosti o egyptském právu a soudnictví z 3. tisíciletí př. n. l. se mohou jen sporadicky opírat o přímé legislativní či judikatorní prameny. Čteme-li v Ipuverových nářcích, že v době nepokojů byly soudní spisy zničeny a zákony vyhozeny, mohli by- chom spekulovat o tom, že zkáza byla tak důkladná, že hledat tyto prameny je marné. Respektujme však básnickou licenci. Vše se jistě zničit nepodařilo, i tak se však musí- me smířit s tím, že z písemných pramenů všeho druhu známe odhadem pouhou jejich stotisícinu, což se samozřejmě týká i správy a soudnictví. A. Loktionov se ve své disertační práci podrobně zabývá změnami, které v oblasti soudnictví odlišují původní stav od pozdější doby, která je již lépe pokryta písemný- mi prameny. 20 Zdá se, že na rozdíl od Staré říše, kde úředníci činní jako soudci měli obvykle celou řadu dalších povinností, vedl další vývoj k vytvoření profese speciali- zovaných soudních praktiků, kteří kladli větší důraz na zaznamenané právo. Je však sporné, zda se tím zlepšila rozhodovací praxe. Úřední hodnostáři byli obdařeni volnou diskrecí, řídili se více vlastním uvážením než ustáleným způsobem rozhodování. Síla těchto soudců byla spojena spíše se sociální prestiží a s náboženským přesvědčením než s právní specializací. Nadto bylo soudní rozhodování silně ovlivněno místními vztahy a patronátní sítí. Vedle soudů integrovaných ve správním centru působily i soudy jed- notlivých komunit opírající se o obyčejové právo, které mělo i řadu lokálních variant. Ve 24. století př. n. l. je patrná tendence zvýrazňovat v úřední činnosti moment rozhodování sporů, což dokládá titulatura i fragmenty zpráv o jednotlivých případech. To vedlo ke změnám v administraci soudní činnosti. Odděluje se přípravná fáze řízení, 19 JANÁK, J. Chaos a ne-řád ve starém Egyptě. In: VÍTEK, T. – STARÝ, J. – ANTALÍK, D. (eds.) Řád a chaos v archaických kulturách. Praha: Herrmann & synové, 2010, s. 131–132. 20 LOKTIONOV, A. A. The Development of the Justice in Ancient Egypt from the Old to the Middle Kingdom . Doctoral thesis. University of Cambridge-Robinson College, 2019.

16

kdy je nutné posoudit, zda se daným případem bude soud zabývat, od slyšení stran. Úlohou soudce bylo strany sporu pečlivě a trpělivě vyslechnout, zjistit, co je mezi nimi sporné a oddělit to, co je podstatné pro soudce. Pravda, kterou vyřkne soudce, se při- tom rovná spravedlnosti. Přesně na toto kladla důraz i Ptahhotepova nauka. Je také tře- ba dodat, že již v této době, byla zejména sféra sporů v závazkových vztazích velmi širo- ká a mnohé případy nebylo možné jednoduše podřadit pod určitý vzor řešení. Zvláštní povahu měly trestní věci, protože úředníci měli za povinnost určité delikty oznamovat svým nadřízeným a toto oznámení nahrazovalo obžalobu. Soud musel v rámci ústního jednání zjistit skutkový stav a plnil dvojjedinou úlohu vyšetřujícího i decizního orgá- nu. Ptahhotepova nauka v této souvislosti nabádá k přísnosti a rychlosti soudce. Egyptský justiční systém si ve 3. tisíciletí př. n. l. uchovával rysy pluralismu, což se do určité míry vyplatilo, když se zhroutilo memfidské centrum. Tehdy zdegradovaly centrální specializované soudy, ale místní soudy začaly fungovat formálněji, což pozdě- ji vedlo ke sjednocování pluralitní právního systému. Justiční model převládající pak ve 2. tisíciletí př. n. l. tak mohl využívat jak změněnou profesní identitu soudců, kteří přestali být odpovědní za plnění řady správních funkcí, tak možnost spojení technik rozhodování vycházejících z obyčejového základu se zastřešujícími právními principy. Michaela Knollová se pokusila stručně ukázat, jak se právní principy prolínají v dalším vývoji staroegyptské veřejné správy i soudnictví doby bronzové. 21 Kontinuita je patrná, ať již máme na mysli nestrannost, předvídatelnost, přesvědčivost, vhodnost, odpovědnost, či vstřícnost v chování úředníka či soudce. Autorka zejména připomí- ná, že sdílené hodnoty jsou podstatné pro každou společnost a že vzdělaní starověcí Egypťané dokázali dobře vyjádřit zásady, jimiž se jejich stát řídí. A co více, těchto zásad si vážili a chápali jejich důležitost, i když bylo nad jejich síly zařídit, aby vše fungovalo v duchu těchto principů. Dodejme jen, že ve Střední a zejména v Nové říši bylo opako- vaně vyjádřeno, že stav justice závisí na tom, zda v jejím čele jsou ti nejlepší lidé z řad elity. Vázanost právem nebyla chápána v banálním smyslu dodržování veškerých, třeba i hloupých předpisů, ale ve smyslu pochopení pravidel nutných k udržení pořádku. Zákonnost byla narozdíl od spravedlnosti, kterou může být obtížné pochopit, zjevným fenoménem. Ukazovala, že muži či ženy na vedoucích místech jsou následování hod- ným vzorem pro podřízené, a tím i pro ostatní.

21 KNOLLOVÁ, M. Selected Administrative Principles and Their Regulation in Sapiential Literature in Ancient Egypt. Krakowskie Studia z Historii Państwa i Prawa , 2013, Vol. 6, No. 4, s. 317–326.

17

2. Veřejná správa v diachronické komparaci Exkurs do 3. tisíciletí př. n. l. nás může přesvědčit, že již tehdy vznikala a fungovala správa jako kontinuální a účelová činnost. Ve starší literatuře se můžeme setkat s argumen- tací, že tato činnost ovládla celou společnost. Ostatně tak argumentovali již antičtí autoři. Vzpomeňme jen na Hérodota, který sice neměl pochopení pro to, že Egypťané na rozdíl od Řeků nemohou žít bez krále, velice však oceňoval stav eunomie , kterou už v době stavi- telů pyramid králové nastolili. Současní historikové většinou již králům nepřipisují zásluhy o rozvoj všeho, co se ve starém Egyptě událo, a zkoumají i poměrně obsáhlou sféru vztahů, do nichž správci nezasahovali. Tím je i nastolena otázka, zda má i v tak starém období smysl dělit na správu soukromou a veřejnou, tím však není zpochybněna kontinuita a účelovost v těch činnostech, kterým by příslušel atribut veřejné činnosti. O tom, že by se už v této době projevovala soukromo-veřejná dichotomie právního řádu, panují pochybnosti ještě větší, což však neodporuje poznatkům o tom, že soudy již byly specializované a že řešily spory vznikající při výběru daní (byť v naturální for- mě), redistrubuci potravin či při vynucování pracovní povinnosti. Lze souhlasit s my- šlenkou, s níž pracuje Juan M. Amaya-Castro, že rozlišování veřejného a soukromého v právních vztazích není odrazem skutečnosti, protože jde o předsudečné distinkce. 22 Zdá se však, že v tomto případě bychom měli uznat potřebu předporozumění, bez ně- hož neobejdeme. Snaha o stabilní a funkční uspořádání života ve společnosti je nepo- chybně do historie zanořena velmi hluboko a asi by bylo velmi nezdvořilé vůči mnoha naším předkům, žijícím před mnoha tisíciletími, kdybychom je pokládali za divochy či barbary a civilizaci spojovali například až s antickou kulturou, v níž koření evropská vzdělanost. V soudobých učebnicích se dočteme, že správní právo je konglomerátem práva jako vnějšího nástroje správní činnosti (právo správy), práva jako nástroje ochrany spravovaných subjektů (právo kontroly správy) a práva jako vnitřního nástroje správní činnosti (právo ve správě). Každá z těchto oblastí má patrně své vlastní principy, je však obtížné propojit je do univerzální podoby. Uvažujeme-li o archaických pomě- rech, je patrně lepší o vnějším, vnitřním a kontrolním instrumentariu práva hovořit všeobecně. Právo nelze zredukovat jen na soubor vnějších příkazů, ale je i ochranným nástrojem a ukazuje, jak mají být řešeny spory. Zamysleme se například nad tím, co si nejvyšší soudce Nefersešemre Šeši, působící v úřadě nepříliš dlouho po Ptahhotepovi II, nechal napsat ve své hrobce: Soudil jsem dva soupeře tak, že byli oba spokojení. Chránil jsem slabého před silnějším, jak jsem jen mohl. Tato vyjádření vyvolávají přetěžké otázky, nechceme-li se spokojit s tím, že tato slova jsou jen formulemi zádušního procesu, které s jinou realitou příliš nesouvisí. Pokud bychom však takto neuvažovali, musíme se ptát, proč má soudce chránit slab-

22 AMAYA CASTRO, J. M. Human Rights and the Critiques of the Public-Private Distinction . Amsterdam: Vrije Universitejt, 2010, s. 359–360.

18

šího, není-li slabší v právu? A jak to udělat, aby nejen ten slabší, ale i ten silnější byl spokojený? Talcott Parsons správně postihl rozdíl v právním systému, který ve 3. tisíciletí př. n. l. odlišoval Egypt a Mezopotámii. Zatímco v první zemi existoval stálý král, ve dru- hé byl král jen přechodný. Bylo-li v Egyptě hlavní povinností krále udržovat dané vztahy, pak v Mezopotámii tato povinnost spočívala v aktivním řízení vztahu inhe- rentně nejistého. Ve srovnání s Egyptem dosáhla mezopotámská společnost daleko větší diferenciace mezi posvátným a světským řádem, protože činy bohů byly zásadně nepředvídatelné. Naproti tomu Egypťané neměli strach z bohů, protože byli bezpečně zakotveni v řádu, který byl bohy upraven tak, že potřeboval jenom správné řízení. 23 Mezopotámští vládci, úředníci a soudci tedy rozhodovali v podmínkách vysoké ne- jistoty, které jsou patrně i nám dobře pochopitelné. Naproti tomu ve starém Egyptě bylo potřeba správně řídit to, co bylo dané. To předpokládalo ztotožnit se s královskou teologií a, jak zdůrazňoval Parsons, udržet v chodu civilní byrokracii jako symbol bož- ského řádu, nenahněvat silné a uspokojovat slabé. Vymezení veřejné správy jako součást královské teologie souviselo s pojmem bož- ského úřadu ztělesněného v královském ka . Královské ka spojovalo panovníka s gene- racemi předcházejících i následujících vládců se stejném smyslu, jaké vyjadřuje heslo „král je mrtev, ať žije král“. V období 5. dynastie se věřilo, že duchem, který předurčuje osobnost, myšlení i činy, je obdařen nejen král, ale veškerá egyptská elita. 24 To, co sou- viselo s božským úřadem, se rozšířilo na všechny hodnostáře. Původně bylo jediným božským i lidským úkolem panovníka udržet nebo obnovit řád ( maat ), což znamenalo porazit nepřátele a potlačit ne-řád ( isfet ). Ačkoli božské úřady svěřené hodnostářům obnášely různorodé úkoly, maat zůstávalo entitou symbolizující univerzální normu: rovnováhu, spravedlnost, která umožňuje jednat podle zákona, řád, který činí činy každého člověka v souladu se zákony, pravdou, spravedlností a důvěrou. Setkáváme se tak se zárodkem trvalého účelu řízení věcí veřejných. Pokud jde o staroegyptskou justici, analýza úřednické titulatury ukazuje, že v ob- dobí 5. dynastie se řada nižších hodnostářů zabývala výlučně rozhodováním sporů či trestáním. Soudci rozhodovali převážně na základě obyčejového práva a v některých případech se soudnictví přeneslo do sféry chrámové jurisdikce, konkrétně ke vcho- dům do chrámů, jejichž kněží tam vynášeli rozsudky. Příslušní hodnostáři tak měli vedle soudcovského titulu i kněžský titul. Tato praxe měla především zvýšit autoritu rozsudků. Vedle toho však známe hodnostáře, kteří vykonávali především funkce správní a vedle toho občas i funkce soudcovské, aniž by však zasahovali do působnosti řádných soudů. 23 PARSONS, T. Společnosti. Vývojové a srovnávací hodnocení . Praha: Svoboda, 1971, s. 103–110. 24 V Ptahhotepově nauce se o „ka“ hovoří například v této souvislosti: Velmož obdarovává toho, kdo není dotěrný; je to jeho duch, který rozdává plnýma rukama. Dodejme, že slovo duch, které pro překlad „ka“ používal už prof. Lexa, může vyvolávat kritické připomínky. „Ka“ by bylo možné překládat i jako dvojník. Je patrné, že význam citované věty by se posunul a velmož by možná byl méně štědrý než jeho dvojník.

19

Setkáváme se zde s tím, co lze označit výrazem soudy mimořádné stolice zřízené uvnitř správy samé. Podmínky výkonu jurisdikce určoval vztah k maat . Božský úřad krále byl nositelem řádu, vysocí hodnostáři přinášeli rozsudek jako obětinu a král jako jediný mohl o rozsudku komunikovat s bohy. Pokud přijmeme tento výklad, nebylo vůbec snadné oddělit spravedlnost od náboženství, podobně jako v moderní době není snadné oddělit správu od politiky. O trvalém účelu řízení věcí veřejných i o soudech mimořádné stolice zřízené uvnitř správy samé se dočítáme i v dílech, které jinak nemají se starým Egyptem nic společ- ného. Je možná nezvyklé používat v této souvislosti takové výrazy, ale i jejich běžná interpretace je zatížena minulostí. Pojmy veřejná správa a správní soudnictví totiž často používáme ve významu, který se ustálil v předminulém století. V češtině to lze dobře doložit odkazem na učebnice Jiřího Pražáka, které mají základní význam pro ustálení českého administrativistického pojmosloví. Veřejná správa je v Pražákově vyjádření činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit záležitosti veřejnoprávních svazků. 25 Není to nijak originální definice. S obdobnou se lze setkat ve většině tehdejších německy psaných učebnic správního práva. Nestačilo uvést, že veřejná správa je řízení státu, protože řízení se týká různých záležitostí a veřej- ná správa je státní činností. Trvalým účelem je přitom totéž, co vymezuje ústava jako stabilní vládu. Pražák ostatně výslovně v této souvislosti připomíná, že obory ústavní- ho a správního práva se navzájem doplňují. Ve starém Egyptě bylo obtížné představit si ústavu v našem slova smyslu. Činnost božského úřadu však nepochybně měla trvalý účel, neboť ten byl součástí maat. Správní soudnictví definuje Pražák jako činnost správního soudu jako mimořád- né stolice pro právní kontrolu zřízené uvnitř správy samé, upravující sporný poměr negativně. 26 Správní soudnictví bylo vymezeno z hlediska tehdejšího platného práva a formulace „uvnitř správy samé“ reagovala na ústavní problém zřízení vysokého sou- du s kontrolní funkcí pro oblast veřejné správy ve starém Rakousku. Pražák se k jed- notlivým prvkům definice ve svém výkladu několikrát vrací a ujišťuje tak čtenáře, že důležité je toto: správní soud je nezávislý, je zřízen uvnitř správy samé, aby nezasahoval do působnosti řádných soudů, a jeho funkce je kontrolní. Rovněž v poněkud komplikovaném vymezení nezávislého soudnictví zřízeného uvnitř správy lze nalézt to, co obsahují staroegyptské texty. Nezávislost soudu a soudce vyjádřil již výše citovaný Nefersešemre Šeši takto: Konal jsem spravedlnost pro jejího pána. Uspokojoval jsem ho tím, co miluje. Vysoký soudce hovoří o spravedlnosti jako o principu maat , který byl zosobněný v bohyni Maat, která byla považována za dce- ru boha Rea. Pánem spravedlnosti je tedy přímo bůh Re, nikoli král nebo nadřízený. Soudce, který sloužil pouze bohu, byl považován za nezávislého v pozemských vztazích. A dále: soudy, v jejichž čele byl nejvyšší úředník, byly považovány za mimořádné soudy

25 PRAŽÁK, J. Rakouské právo správní. Část I . Praha: Jednota právnická, 1905, s. 1. 26 PRAŽÁK, J. Rakouské právo veřejné. Díl I. Praha: Jednota právnická, 1902, s. 297, 352, 375.

20

a nebyly odděleny od správy. Kvantitativní nárůst titulatury vezírů odrážel důraz na je- jich všeobecné kontrolní funkce. Nejvyšší úředník soudil jako „představený celé země” a podobně byla upravena i jeho specializovaná působnost, např. „představený všech královských prací celé země” nebo „představený přídělů božských obětin celé země“. Lze namítnout, že soudci rakouského správního soudu, k němuž Pražák vztaho- val svou definici, nebyli propojeni s panovníkem a nástrahami politického života tak úzce jako vezíři. K tomu je možné dodat, že hrabě Schönborn, prezident vídeňského Správního soudního dvora v letech 1895–1907, ve vzpomínce na svého předchůdce v prezidentské funkci píše, že hrabě Belcredi se s výjimkou členství v Panské sněmovně vzdal jako soudce politických aktivit. Belcredi už měl vzhledem k oční chorobě ztí- ženou možnost čtení a psaní, ale zůstal skvělým rétorem a byl vždy velmi spokojený, když sezení, kterému předsedal, trvalo dlouho, a když se projednávaný právní případ důkladně projednával a zkoumal ze všech možných úhlů. 27 Belcredi prošel úřednickou a politickou kariérou a zastával i nejvyšší exekutivní funkci. V roce 1867 se musel vzdát postu ministerského předsedy a na doporučení císaře dokonce odjet jako politicky kontroverzní osoba na určitou dobu do Ženevy. Císař mu však zachoval přízeň, nadále se s ním radil o politických otázkách a ve změněné politické situaci ho jmenoval prezi- dentem správního soudu, protože byl přesvědčen o jeho naprosté loajalitě. Na tomto místě se patrně sluší zamyslet se i nad tím, jaký má smysl diachronická komparace vedená čtyř a půl tisíciletým obloukem. Vycházíme-li z toho, co o určité osobě říkají zachovalé textů, jdeme spíše cestou literární komparatistiky než srovnáva- cího práva. Využíváme různých kulturních a jazykových kontextů a snažíme se vyjádřit obtížně uchopitelné souvislosti s přesvědčením, že lze srovnáváním dospět k rozumné úrovni abstrakce. Veřejné správě lze porozumět nejen jako činnosti, ale i jako instituci, jejímž posláním je zjednodušovat orientaci ve světě a činit jednání druhých srozumi- telnějším a předvídatelnějším. Téma trvalého účelu řízení věcí veřejných i téma nezávislého soudnictví zřízeného uvnitř správy má nepochybně velice dlouhou tradici a dotýká se problému evoluce práva. Snaha uchopit toto téma statisticky nebo systematicky pochopitelně naráží jak na obtíže zpracování velice rozsáhlého souboru dat, tak na kritérium, podle něhož měl být vybrán vzorek vysoce relevantních případů. Komparativní přístup je méně náročný ve smyslu statistickém i systematickém, skrývá však jiné nástrahy, na které je nutno upozornit. Případ, který jsme vybrali, určitě nenaznačuje, že vezír Nefersešemre Šeši může být pro všechny, s nimiž bude srovnáván, prototypem soudce, který soudí dva soupeře tak, aby byli oba spokojení. Toto tvrzení z jeho hrobky je paradoxní, nakolik spoju- je pojmy v běžném slova smyslu si odporující v neočekávaný celek. Soudce nemůže být za všech okolností usmiřovatelem a smysl tvrzení vynikne až z porovnání s jinou v hrobce zachovanou maximou: Dosáhl jsem dokonalosti tím, že jsem si pro lidi přál

27 Biographisches Jahrbuch und Deutscher Nekrolog. 7. Bd. Berlin: Reimer, 1905, s. 27.

21