SLP 13 (2020)

STUDI E Z L IDSKÝCH PRÁV Č . 13 STUDI ES IN HUMAN RIGHTS VOL . 13

OCHRANA LIDSKÝCH PRÁV: ÚLOHA PARLAMENTŮ A SOUDŮ

Pavel Šturma Pavel Ondřejek (eds.)

Univerzita Karlova Právnická fakulta

Praha 2020

Vědecký redaktor: prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc. Odpovědný redaktor: JUDr. Pavel Ondřejek, PhD.

Recenzenti: doc. JUDr. Katarína Šmigová, PhD., LL.M.

Tato studie vychází s podporou projektu UNCE/HUM/011, Výzkumné centrum pro lidská práva.

KATALOGIZACE V KNIZE – NÁRODNÍ KNIHOVNA Č R Ochrana lidských práv: úloha parlament ů a soud ů / Pavel Šturma, Pavel Ond ř ejek (eds.). -- Praha : Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2020. -- 100 stran. -- (Studie z lidských práv = Studies in human rights, ISSN 2533-8013 ; č . 13) Č eská a anglická resumé Vydáno v nakladatelství Eva Rozkotová. -- Obsahuje bibliogra fi i a bibliogra fi cké odkazy ISBN 978-80-7630-000-2 (Univerzita Karlova, Právnická fakulta ; brožováno) * 342.7 * 328.1:342.53 * 347.99 * 321.72 * 341.43 * (437.3) * (4) * (048.8:082) – ochrana lidských práv – ochrana lidských práv -- Č esko

– parlament – soudnictví – parlamentní demokracie -- Č esko – právo azylu -- Evropa – kolektivní monogra fi e 342 – Ústavní právo. Správní právo [16]

© Výzkumné centrum pro lidská práva při PF UK, Praha a autoři, 2020 Vydala Univerzita Karlova, Právnická fakulta, ediční středisko v nakladatelství Eva Rozkotová, Na Ptačí skále 547, 266 01 Beroun

ISBN 978-80-7630-000-2 ISSN 2533-8013

OBSAH

Předmluva Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc.

5

Parlamenty jakožto ochránci základních práv? Doc. JUDr. Jana Ondřejková, PhD. Oslabování parlamentarismu v ČR Doc. JUDr. Helena Hofmannová, PhD. Zákonodárce a princip proporcionality JUDr. Pavel Ondřejek, PhD.

7

15

30

Ochrana základních práv žadatelů o mezinárodní ochranu při snahách o reformu Společného evropského azylového systému: koncept bezpečných zemí v návrhu procedurálního nařízení Mgr. Markéta Křižáková Azylová legislativa v evropských socialistických zemích JUDr. David Kryska, PhD. Ochrana základních práv a variabilita odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu JUDr. Pavel Ondřejek, PhD.

45

64

76

Summary

90

Seznam použitých zdrojů

93

3

CONTENTS

Foreword Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc.

5

Parliaments as protectors of constitutional rights? Doc. JUDr. Jana Ondřejková, PhD. Weakening of parliamentarism in the Czech Republic Doc. JUDr. Helena Hofmannová, PhD. The legislator and the principle of proportionality JUDr. Pavel Ondřejek, PhD.

7

15

31

Protection of human rights of applicants for international protection during efforts to reform the Common European Asylum System: safe countries concept in the proposal of Procedural Regulation Mgr. Markéta Křižáková

45

Asylum Legislation in European Socialist Countries JUDr. David Kryska, PhD.

64

Fundamental rights protection and variability of judicial reasoning of the Constitutional Court JUDr. Pavel Ondřejek, PhD .

76

Summary

90

List of the sources

93

4

P Ř EDMLUVA Ochrana lidských práv má mnoho dimenzí a podílejí se na ní různí aktéři. Tato myšlenka vedla autorský kolektiv, tvořený vědeckými pracovníky a doktorandy sdru- ženými v rámci Výzkumného centra pro lidská práva (UNCE) na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, při psaní tohoto svazku Studií z lidských práv. Hlavním tématem publikace je úloha parlamentů při ochraně lidských práv. To je samo o sobě poměrně široké téma, protože zahrnuje řadu právních (či politicko- právních) otázek, sahajících od pojetí parlamentarismu a jeho posilování nebo osla- bování, přes otázku, jak široký prostor ponechat parlamentům při ochraně základních práv, respektive při jejich vymezování, až po obecnější či konkrétní otázky legislativy. Poslední kapitola svým způsobem navazuje na první kapitolu, protože jako protějšek k ochraně základních práv parlamenty rozebírá roli Ústavního soudu. Tato publikace je rozdělena do šesti kapitol. V první kapitole se doc. Jana Ondřejková zabývá otázkou, zda jsou soudy ve výlučné pozici při specifikaci základ- ních práv, anebo zda také parlamenty mohou fungovat jakožto ochránci základních práv. Odpovídá též na otázku, zda parlament může upřesňovat či omezovat základní práva. Nepředpokládáme-li, že základní práva – s výjimkou lidské důstojnosti, o jejíž povaze se nicméně vedou spory – existují a priori jako neomezená, není důvod, proč by obsah daného práva nemohl být specifikován s ohledem na konkrétní vyvažování práv a povinností ve společnosti zákonodárcem. Kapitola končí závěrem, že „více subjektů považovaných za ochránce základních práv rovněž znamená více systémových pojistek pro případ, že některá z nich selže, resp. skutečně podlehne partikulárním zájmům“. Druhou kapitolu její autorka, doc. Helena Hofmannová , zaměřila na otázku, zda dochází k oslabování parlamentarismu v ČR. Příspěvek k diskusi vedené politology a některými ústavními právníky se soustředí na povahu autoritativních metod a jejich genezi v České republice, a to především ve vztahu k oslabování parlamentarismu a kon- centraci moci výkonné. Hlavním účelem příspěvku je zdůraznit rizika, která pro ústavní systém představuje podcenění politických programů založených na autoritativních meto- dách. Zároveň situace České republiky nedosahuje vážnosti okolních zemí jako je např. Maďarsko či Polsko, neboť nedochází k negativním normativním změnám ústavního pořádku, popř. ke změnám v klíčových zákonech tvořících materiální ústavu. Ve třetí kapitole se Dr. Pavel Ondřejek zabývá zdůvodněním argumentu, že rozšíření principu proporcionality jako klíčového argumentu přezkumu ústavnosti a současné pohledy na vztah tvorby a interpretace práva vyžadují, aby byl princip proporcionality aplikován všemi orgány zapojenými do normotvorby. Pouze tak lze zajistit, že přija- tá regulace nebude nepřiměřeně zasahovat do základních práv. Dochází k tomu, že proporcionalita bývá často klíčovým kritériem přezkumu, proto je jí třeba věnovat

5

pozornost, a to nikoliv jen ve fázi soudního přezkumu, nýbrž i v legislativní činnosti a ukazuje na její místo v jednotlivých stádiích legislativního procesu. Další dvě kapitoly jsou zaměřeny na konkrétnější problémy. Ve čtvrté kapitole Mgr. Markéta Křižáková zkoumá ochranu lidských práv žadatelů o mezinárodní ochranu při snahách o reformu Společného evropského azylového systému. Zabývá se návrhem procedurálního nařízení v rámci reformy SEAS, konkrétně koncepty bezpeč- né třetí země a první země azylu. Kapitola analyzuje zejména protinávrh Evropského parlamentu a snaží se zodpovědět otázku, zda se tímto návrhem ve vztahu k bezpeč- ným zemím staví do role ochránce základních práv žadatelů o mezinárodní ochranu. Zatímco předchozí kapitola zkoumala budoucí úpravu azylového systému, v páté kapitole se Dr. David Kryska z pohledu historického a komparativního zaměřil na azylovou legislativu v dřívějších evropských socialistických státech (Sovětský svaz, Bulharsko, Československo, Jugoslávie, Německá demokratická republika, Polsko a Rumunsko). Neexistence dostatečné právní úpravy pak působila značné problémy na počátku období transformace politických a právních systému na začátku 90. let, kdy se azylové právo a počet osob nově příchozích osob domáhajících se ochrany staly pro tyto státy výzvou, se kterou si ne vždy věděly dostatečně rady. V poslední kapitole se pak Dr. Pavel Ondřejek zabývá ochranou základních práv z hlediska variability odůvodnění rozhodnutí ústavního soudu ČR. Soudy totiž mohou volbou argumentace například rozšířit či zúžit aplikovatelnost určitého obecného pra- vidla, případně jej reinterpretovat, anebo se rozhodování určitých otázek zcela vyhnout Dochází k závěru, že i ve sporech, které se dotýkají základních práv, je třeba ponechat určitý prostor pro zákonodárce, například při řešení otázek, o kterých může být veden politický střet. Soud by tak měl odlišit otázky primárně lidskoprávní, o nichž rozhod- nout musí, a další související otázky, které by měl nechat nerozhodnuté a umožnit tak o nich vést další diskuse. Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc. koordinátor VCLP (UNCE)

6

PARLAMENTY JAKOŽTO OCHRÁNCI ZÁKLADNÍCH PRÁV?

Parliaments as protectors of constitutional rights?

Jana Ondřejková

Abstrakt: Patrně neexistuje spor o tom, že soudy jsou vzhledem ke své nezávislosti a nestran- nosti považovány za ideální instituce pro rozhodování sporů mezi jednotlivci či jednotlivci a státními orgány, a tím i za ideální instituce pro ochranu konkrétních dotčených práv. Jsou ale soudy ve stejné výlučné pozici, pokud se jedná o specifikaci základních práv, zejména pokud by takovým soudním rozhodnutím měly být přizná- ny obecné normativní důsledky? Předmětem následující krátké kapitoly je několik, možná kacířských úvah: Je podstatou soudní ochrany základních práv jejich obsah anebo forma? Když parlament přijímá zákony týkající se základních práv, vymezuje nebo pouze omezuje základní práva? Proč může být vhodné nechat větší prostor při ochraně základních práv parlamentu a klást větší nároky na ústavní soud rozhodující o základních právech v rámci abstraktního přezkumu ústavnosti? Abstract: With regard to their independence and impartiality, the courts are generally acknowledged to be the ideal institutions for settling disputes between individuals and public authorities, and hence the ideal institutions for protecting the specific rights at issue. But are the courts in the same exclusive position when it comes to the specification of fundamental rights, especially if such judicial decisions should be re- cognized to entail general normative consequences? The subject of the following brief essay are a few, perhaps heretical considerations: Does the essence of judicial protec- tion of fundamental rights lie in their content or form? When the parliament adopts laws on fundamental rights, does it define or merely limit fundamental rights? Why may it be appropriate to leave more room for protection of the fundamental rights to the parliament and to place greater demands on the constitutional court ruling on fundamental rights in the abstract review of constitutionality? Klí č ová slova: Parlament, ústavní přezkum, základní práva Key words: Parliament, constitutional review, fundamental rights

7

Patrně neexistuje spor o tom, že soudy jsou vzhledem ke své nezávislosti a nestran- nosti považovány za ideální instituce pro rozhodování sporů mezi jednotlivci či jednot- livci a státními orgány, a tím i za ideální instituce pro ochranu konkrétních dotčených práv. Jsou ale soudy ve stejné výlučné pozici, pokud se jedná o specifikaci základních práv, zejména pokud by takovým soudním rozhodnutím měly být přiznány obecné normativní důsledky? 1 Pod pojmem základní práva rozumím subjektivní práva po- važována za natolik zásadní, že jsou zakotvena v dokumentech nejvyšší právní síly. 2 Předmětem následující krátké úvahy je několik, možná kacířských úvah: Je podstatou soudní ochrany základních práv jejich obsah anebo forma? Když parlament přijímá zákony týkající se základních práv, vymezuje nebo pouze omezuje základní práva? Proč může být vhodné nechat větší prostor při ochraně základních práv parlamentu a klást větší nároky na ústavní soud rozhodující o základních právech v rámci abstraktního přezkumu ústavnosti? Jsa vědoma toho, že každá z těhle úvah by si zasloužila samo- statné rozsáhlé pojednání, má následující text povahu spíše otevření otázek a poukazů na některá stávající nabízená řešení v české literatuře. Domnívám se, že v České republice existuje i pod vlivem rozhodnutí Ústavního sou- du 3 tendence vnímat jednou zakotvena základní práva jako neomezitelná nad přijatý ústavní rámec a orgánem, který specifikuje a hlídá nepřekročitelnost tohoto omezení parlamentem, a tím základní práva chrání, je Ústavní soud. Ke stávající ústavní podo- bě základních práv včetně ústavou specifikovaných přípustných omezení se přistupuje jako k minimálnímu standardu, který může být pouze rozšiřován, ale nikoli zužován. 4 Pro srovnání, v Německu bylo v roce 1968 novelou čl. 10 odst. 2 Základního zá- kona umožněno parlamentu, aby přijal zákon, který z důvodu ochrany svobodného demokratického řádu nebo bezpečnosti státu vyloučí nejen možnost dotčené osoby být informována o tom, že bylo zasaženo do důvěrnosti její komunikace (a tedy jejího práva na soukromí), ale také jinak aplikovatelný soudní přezkum takového zásahu 1 K diskusi o povaze normativních důsledků judikatury viz např. ŠÁMAL, Pavel, RAIMONDI, Guido, LENAERTS, Koen: Závaznost soudních rozhodnuti – vnitrostátní a mezinárodní náhledy . Praha: Wolters Kluwer, 2018. 2 K potřebě rozlišování základních a lidských práv z hlediska důvodu jejich platnosti, jakož i z důvodů praktických, viz BROZ, Jan, ONDŘEJEK, Pavel: Pluralita dimenzí základních práv v současném světě. In: KYSELA, Jan, ONDŘEJEK, Pavel a kol.: Kolos na hliněných nohou? K proměnám státu a jeho rolí . Praha: Leges, 2016, str. 202-208. 3 Zejména nález sp. zn. Pl.ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 o důsledcích čl. 9 odst. 2 Ústavy pro zákaz snížení dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv ve spojení s nálezem sp. zn. Pl.ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009, o protiústavnosti zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny jednorázovým ústavním zákonem. Dle D. Kosaře a L. Vyhnánka: „Pokud jde o ochranu jádra či identity ústavního systému, je český Ústavní soud jedním z nejaktivističtějších soudů na světě.“ KOSAŘ, David, VYHNÁNEK, Ladislav: Ústavní identita České republiky. Právník , č. 10, 2018, str. 861. 4 Jedinou explicitní výjimku v současnosti představuje prodloužení lhůty v čl. 8 odst. 3 větě druhé z 24 na 48 hodin ústavním zákonem č. 162/1998 Sb.

8

nahradí přezkumem parlamentním (např. parlamentem zřízenou komisí). 5 Toto usta- novení a navazující zákon obstály i v přezkumu před Spolkovým ústavním soudem 6 a čl. 10 odst. 2 je součástí německého Základního zákona dodnes. Podobně kvůli sporům o rozsah základního práva na nedotknutelnost obydlí byl do čl. 13 Základního zákona doplněn v roce 1998 odstavec 4, který výslovně stanovil, že za účelem odvráce- ní vážného nebezpečí pro veřejnou bezpečnost lze se souhlasem soudu provádět sledo- vání obydlí, přičemž v případě bezprostředního nebezpečí postačuje, když je takovéto opatření nařízené zákonem stanoveným orgánem a soudem následně schváleno. I toto ustanovení obstálo před Spolkovým ústavním soudem. 7 Připustíme-li možnost parlamentu ústavní většinou nejenom zakotvit, ale též upřes- ňovat či dokonce zužovat dosavadní rozsah jednotlivých základních práv, soudní ochra- na je teprve následujícím krokem v procesu aplikace ústavně upravených základních práv. Nemůže být tedy nezávislá na předchozím parlamentním vymezení, jaká základ- ní práva jsou součástí právního řádu na ústavní úrovni. Tím, kdo určitá práva chrání jako základní, jsou primárně parlament a někdy přímo lid v roli ústavodárců, nikoli soudy. 8 Specifická soudní ochrana základních práv je spojena až s jejich ústavní úpra- vou stanovenou ústavní kvalitou. To platí v důsledku nikoli pouze pro koncentrovaný přezkum ústavnosti, kde soudy překládají ústavnímu soudu k přezkumu zákony, jež mají aplikovat, ale o nichž se domnívají, že mohou být v rozporu s ústavou a jí chráně- nými základními právy, ale také pro difuzní přezkum ústavnosti: podstatou rozhodnutí Marbury v. Madison nebyla ochrana subjektivního práva Williama Marburyho na vy- dání pověřovacího soudcovského dekretu, ale to, že zákon, na jehož základě Marbury žádal o projednání svého případu Nejvyšším soudem, je protiústavní, a Marbury se 5 Podrobněji viz např. MOLEK, Pavel: Materiální ohnisko ústavy: věčný limit evropské integrace? Brno: Masarykova univerzita, 2014, str. 68-70. 6 Ibid. nebo též GRIMM, Dieter: The Basic Law at 60 - identity and change. German Law Journal, č. 1, 2010, str. 35. 7 GRIMM, Dieter: The Basic Law at 60…, str. 35 nebo podrobně CATE, Fred H., DEMPSEY, James X.: Bulk collection: systematic government access to private-sector data . New York: Oxford University Press 2017, str. 74-76. 8 Přestože Ústavní soud postupuje podle svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, je sporné, zda někdy obstálo ratio tohoto nálezu, že by byla vypuštěním zvláštní podkategorie mezinárodních smluv o ochraně lid- ských práv a základních svobod z textu Ústavy snížena procedurální úroveň ochrany základních práv. Mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nebyly ani před Euronovelou ústavy součástí ústavního pořádku, byly však ratifikovány se souhlasem tří pětin poslanců a senátorů, proto mělo jejich zařazení v derogačních pravomocích Ústavního soudu v čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy před Euronovelou jakožto referenčního rámce vedle ústavního pořádku výrazný kompetenční rozměr, který po Euronovele pominul, a zůstal pouze nezměněný čl. 49 Ústavy. K dalším argumentům viz FILIP, Jan: Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená zákonodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj , č. 11, 2002, str. 11-24, KÜHN, Zdeněk, KYSELA, Jan: Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústava je? Časopis pro právní vědu a praxi, č. 3, 2002, str. 205-214, SLÁDEČEK, Vladimír a kol.: Ústava České republiky. Komentář . 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2016, str. 121-130, RYCHETSKÝ, Pavel a kol.: Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář . Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k čl. 4, bod 10.

9

musí obrátit na obecný soud. 9 Obsah základních práv je klíčový jen potud, pokud je jej možné podřadit pod kategorii podstatných náležitostí demokratického právního státu, což je z povahy věci kategorie užší, než ústavní zákony, které by jinak nebylo vůbec možné novelizovat. 10 Přistupme nyní k druhé v úvodu položené otázce: Zakotví-li jednou parlament ně- jaká práva jako základní, znamená to, že jakýkoliv další zásah do takového zakotvení je pouze jejich omezováním? S odpovědí na tuto otázku nám může napomoci po- hled do historie. Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 nechápala lidská práva jako předem dané abstraktní kategorie, ale zakotvovala rovněž jejich rozsah. Například čl. 11 o svobodě projevu přímo stanovil, že zneužití této svobody v případech specifi- kovaných zákonem není chráněno ( „La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l‘Homme: tout Citoyen peut donc parler, écrire, im- primer librement, sauf à répondre de l‘abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi.“ ) Pomineme-li skutečnost, že Deklarace práv člověka a občana byla právní teorií považována za přímo aplikovatelnou až po téměř sto padesáti letech od svého vydání, 11 byly to zákony, které Deklaraci uváděly v praxi a výslovně měly odepřít ochranu zne- užití této svobody. První dodatek k americké Ústavě z roku 1791 rovněž odkazuje na určitou konkrétní koncepci svobody projevu („the freedom of speech“), jež nemůže být zákonem ome- zena, a která byla vnímána tehdejším společenstvím jako hodna ústavní ochrany. 12 Chránila jednotlivce jako součást společenství, a naopak jednání, které by směřovalo proti zájmům společenství, nebylo apriori chráněno. Zjednodušeně vyjádřeno tehdej- ším jazykem práv – takto zakotveným právem ( right ) bylo to, co bylo společností vní- máno jako spravedlivé ( right ). 13 Dnešní jazyk práv jeví se být na první pohled přesně opačným – právo je to, co mě chrání před ostatními, před společností, resp. přinej- menším její většinou, a proto se jej musím dovolávat u soudu, nikoli v parlamentu: teprve soudy určí, jestli je spravedlivé zasáhnout do práva osoby verbálně podněcující k nenávisti. 14 Místo justifikace rozsahu oprávnění se domáháme justifikace jakého- 9 „je-li zákon v rozporu s Ústavou a vztahují-li se jak zákon, tak Ústava na konkrétní případ, musí soud věc rozhodnout buď v souladu se zákonem, odhlížejíc od Ústavy, anebo v souladu s Ústavou, odhlížejíc od zákona, (protože) soud musí určit, které z těchto kolidujících pravidel upravuje daný případ… Pokud tedy mají soudy přihlížet k Ústavě a Ústava je nadřazena jakémukoli obyčejnému zákonu vydanému Parlamentem, Ústava, a nikoli takový obyčejný zákon, musí upravovat případ, na něž se oba vztahují.“ 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803) 10 Srov. též podrobnou úvahu o soudobém působení lidských práv v MARŠÁLEK, Pavel: Příběh moderního práva . Praha: Auditorium, 2018, str. 145 a násl. 11 ŠEJVL, Michal: Lidská práva jako subjektivní práva. Teoretické a historické aspekty . Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2017, str. 148. 12 Srov. též originalistické čtení, na které upozorňuje M. Tushnet v souvislosti s právem nosit zbraň – TUSHNET, Mark: Heller and the new originalism. Ohio State Law Journal, č. 4, 2008, str. 618. 13 O’DONOVAN, Oliver: The language of rights and conceptual history. Journal of Religious Ethics , 2009, str. 202. 14 WEBBER, Grégoire et al.: Legislated Rights . Cambridge: Cambridge University Press, 2018, str. 37.

10

koliv zásahu do tvrzeného práva jednat (s mírnou nadsázkou) absolutně neomezeně podle svých přání. 15 Předsudek zlovolného zákonodárce tak může pramenit z dnešního převažujícího způsobu formulace základních práv, který nejpozději od Všeobecné de- klarace lidských práv kvůli snaze o nalezení alespoň minimálního konsensu rezignuje na jakékoliv zdůvodnění základních práv a současně je vymaňuje z kontextu kon- krétních politických společenství, která nechápala abstraktně vyjádřena základní práva jako apriori všezahrnující a proto pouze omezitelná. V jiné souvislosti upozorňuje na instrumentální propojení legitimity soudů, ze- jména ústavních, a modelu limitování základních práv M. Madej. 16 Od toho stačí pouze krůček k justičnímu optimismu, jak jej charakterizoval P. Holländer v disentu k soudnímu přezkumu rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení během výkonu trestu odnětí svobody: „…stal-li se součástí právní mluvy od let devadesátých výraz „legislativní optimismus“, v dané věci - a v řadě věcí dalších - jsme konfrontováni s dalším dobovým fenoménem: justičním optimismem - začasté naivní představou, že každý společenský pro- blém, každé uplatnění práva, nutno spojit s pravomocí soudů,“ 17 nebo šířeji s představou, že soudy dokážou řešit společenské problémy a chránit abstraktní práva lépe, než zá- konodárce. 18 Z institucionálního hlediska však dochází k posunu od soudní ochrany základních práv inter partes k soudcovské tvorbě práva erga omnes, 19 jež se v případě základních práv odehrává navíc na ústavní úrovni. Tím je překonáno nejen oddělení funkcí, jakožto jedné z tří klíčových složek dělby moci, nýbrž i popřená snaha o vyva- žování složek státní moci. 20 Na specifických okolnostech projednávaného případu založená a běžnou legislati- vou obtížně překonatelná soudcovská tvorba práva je předmětem dlouhodobé kritiky 15 Ibid. str. 34. K problematice politiky či rétoriky práv viz v češtině např. KYSELA, Jan: Ústava mezi právem a politikou . Praha: Leges, 2014, str. 269-271 a odkazy tam uvedené. V zahraniční literatuře se můžeme setkat s tvrzením, že autonomie jednotlivce a jeho svoboda zahrnuje i právo na vraždu (“right to murder”), zásah do něhož musíme rovněž legitimizovat poukazem na práva ostatních, viz MÖLLER, Kai: The global model of constitutional rights . Oxford: Oxford University Press, 2012, str. 77-79. 16 MADEJ, Martin: Meze základních práv v České republice . Praha: Leges, 2018, str. 20-26. 17 Disent k nálezu sp. zn. Pl.ÚS 32/08 ze dne 29. 9. 2010, k soudnímu přezkumu rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení během výkonu trestu odnětí svobody. 18 Srov. argumentaci v KOKEŠOVÁ, Jana: Ústavní soud a reprezentace lidu: abduktivní interference. Právník , č. 6, 2019, str. 575-593, nebo obecněji SCHEPPELE, Kim L.: Democracy by Judiciary. Or Why Courts Can Sometimes Be More Democratic Than Parliaments. In: CZARNOTA, Adam, KRYGIER, Martin, SADURSKI, Wojciech (eds.): Rethinking the Rule of Law in Post-Communist Europe . Budapest: CEU Press, 2005, str. 25 a násl. 19 Rozdíly těchto dvou přístupů vystihuje článek o amparos – procesních prostředcích soudní ochra- ny základních práv, používaných zejména v latinské Americe: TIEDE, Lydia B., ACHURY, Susan: Challenging authorities’ (in)action via amparos. In: STERETT, Susan M., WALKER, Lee D. (eds.): Research Handbook on Law and Courts . Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2019, str. 130-144. 20 Specificky ke kontextu tohoto vývoje, někdy označovaného jako vzestup nevolených (rise of the unelec- ted) v zemích střední Evropy srov. KOSAŘ, David, BARTOŠ, Jiří, DUFEK, Pavel: The Twin Challenges to Separation of Powers in Central Europe: Technocratic Governance and Populism. European Constitutional Law Review , č. 2, 2019, str. 427 a násl.

11

části právní teorie. 21 I v české literatuře se stále více setkáváme s názory zdůvodňu- jícími, proč jsou parlamenty optimálně disponovány k přijímání obecně závazných předpisů a soudy by se je bez obzvláště dobrých důvodů neměly pokoušet v této funkci nahrazovat. 22 K hlavním argumentům přitom patří demokratická legitimita a volby jako prostředek pro neustálou aktualizaci dosahovaných celospolečenských kompro- misů (práva s sebou obvykle nesou povinnosti ostatních), a rovněž inkluzivita a plura- lita parlamentu, jakož i dalších aktérů, kteří vystupují ve veřejných debatách, a mož- nost podrobně a v dostatečném časovém prostoru posoudit problematiku mimo rámec specifické kauzy. 23 Promítnuto do ochrany základních práv, nepředpokládáme-li, že základní práva – s výjimkou lidské důstojnosti, o jejíž povaze se nicméně vedou spory 24 - existují apriori jako neomezená, 25 není důvod, proč by obsah daného práva nemohl být specifikován s ohledem na konkrétní vyvažování práv a povinností ve společnosti zákonodárcem. Přestože mezinárodní dokumenty používají termíny jako výjimky či omezení z práv v nich zakotvených, je nutno si uvědomit, že tato práva bývají právě kvůli potřebě na- lezení mezinárodního konsensu obvykle chápána spíše jako největší společný průnik, 26 než že by jejich rozsah byl určen nejširším možným významem použitého pojmu. 27 Další argument spočívá ve skrytých nebezpečích čistě liberální teorie základních práv, podle které „(s)vobodu jištěnou základními právy stát nekonstituuje, touto teorií 21 Srov. GRIFFITH, J. A. G.: Political Constitution. The Modern Law Review , č. 1, 1979, str. 1 a násl., WALDRON, Jeremy: The dignity of legislation . Cambridge: Cambridge University Press, 1999, GARDBAUM, Stephen: The New Commonwealth Model of Constitutionalism. Theory and Practice . Cambridge: Cambridge University Press, 2013, WEBBER, Grégoire et al.: Legislated Rights …, LEVY, Ron, KONG, Hoi, ORR, Graeme, KING, Jeff (eds.): The Cambridge Handbook of Deliberative Constitutionalism . Cambridge: Cambridge University Press, 2018. 22 Srov. zejména kapitoly P. Dufka v DUFEK, Pavel, BARTOŠ, Jiří a kol.: Liberální demokracie v době krize: perspektiva politické filosofie . Praha: Sociologické nakladatelství (SLON); Brno: v koedici s Masarykovou univerzitou, 2019. Podobně vystoupení J. Wintra na konferenci Weyrovy dny právní teorie 2019. 23 K dalším argumentům patří obvykle poukazy na nebezpečí obtížně napravitelných selhání při soud- covské tvorbě práva, ty ale samy o sobě nemusejí svědčit pouze parlamentům, ale dají se řešit přímo na úrovni soudů. 24 Srov. MOLEK, Pavel: Základní práva. Svazek první , Důstojnost . Praha: Wolters Kluwer, 2017. 25 Zde je nutné rozlišovat mezi připuštěním možnosti objektivní existence konceptu lidských práv a kon- krétní podobou lidských práv, viz zejména SOBEK, Tomáš: Lidská práva existují objektivně. Právník , č. 8, 2019, str. 719 a násl. K omezitelnosti zákonem i těch práv, které nemají v Listině základních práv zakotvenou výslovnou limitační klauzuli, viz např. BARTOŇ, Michal: Omezitelnost základního práva podílet se na správě věcí veřejných a možné přístupy k limitaci práva. Právní rozhledy, č. 15-16, 2019, str. 531 a násl. 26 Srov. FOLLESDAL, Andreas: A Better Signpost, Not a Better Walking Stick: How to Evaluate the European Consensus Doctrine. In: KAPOTAS, Panos, TZEVELEKOS, Vassilis. P. (eds.): Building Consensus on European Consensus. Judicial Interpretation of Human Rights in Europe and Beyond . Cambridge: Cambridge University Press, 2019, str. 189-209. 27 Viz WINTR, Jan: Metody a zásady interpretace práva . 2. vyd. Praha: Auditorium, 2019, str. 54.

12

chápaná svoboda (v podobě základních práv) státu předchází.“ 28 Nejde přitom jen o po- souzení reálných a racionálně zdůvodněných ekonomických možností státu při zajiš- ťování základních práv. 29 Civilistická zkušenost s praxí klasického liberalismu konce 19. století, jednostranně zaměřeného na zdůrazňování negativní svobody jednotlivce od státních zásahů, 30 vedla nejen k poznání, že zásadu autonomie vůle nelze chápat jako průchod pro „bezuzdné sobectví“, ale také k závěru, že není vhodné přistupovat k základním právům prismatem „extremismu osamělého jedince“. 31 Dnes to můžeme vidět na problematice povinného očkování, kterou nelze redukovat pouze na otázku mezí přípustného zásahu do osobní svobody jednotlivce. 32 Důvody, proč je vhodné nechat větší prostor při ochraně základních práv parlamen- tu a klást větší nároky na legitimizaci zásahů ze strany ústavního soudu rozhodujícího o základních právech v rámci abstraktního přezkumu ústavnosti, mají proto nejenom institucionální, ale i praktické právní rozměry. Zatímco v minulosti se právní a politic- ká teorie soustředila na otázku legitimity soudních zásahů do legislativy v případech, kdy právní úprava prodiskutovaná a přijata parlamenty odrážela dosažený společenský konsensus na obsahu základních práv a řešení jejich vzájemných střetů, 33 dnes může- me stále více pozorovat, že ohrozit základní práva mocenským ovládnutím klíčových vrcholných soudů je pro odpůrce (některých či něčích) základních práv mnohem jed- nodušší a vzhledem ke srovnání délky mandátu poslanců a soudců i dlouhodobější. 34 Právní konstitucionalismus zdůrazňující nadřazenost soudů jakožto strážců (formální) ústavnosti napomohl učinit právní systémy bezbrannými vůči zneužití moci prostřed- nictvím ústavních soudců a soudců obecně. 35 28 WAGNEROVÁ, Eliška: Pluralita hodnot a pluralita interpretací. In: PŘIBÁŇ, Jiří, HOLLÄNDER, Pavel a kol.: Právo a dobro v ústavní demokracii: polemické a kritické úvahy . Praha: Sociologické naklada- telství (SLON), 2011, str. 218. 29 V tomto smyslu viz legitimizaci teorie základních práv v sociálním státu dle E. Wagnerové, WAGNEROVÁ, Eliška: Pluralita hodnot a pluralita interpretací…, str. 222-223. 30 K pojmům negativní a pozitivní svobody viz např. BERLIN, Isaiah: Dva pojmy svobody. In: KIS, János (ed.): Současná politická filosofie: sborník textů anglosaských autorů 20. století . Praha: Oikoymenh, 1997, str. 47 a násl. 31 ELIÁŠ, Karel: První zásada soukromého práva (Zásada autonomie vůle: respekt ke způsobilosti člověka tvořit si vlastní životní poměry). Právny obzor , č. 5, 2019, str. 382. 32 Viz např. KINDLOVÁ, Miluše, PREUSS, Ondřej: Výhrada svědomí v kontextu povinného očkování a mimo něj. Jurisprudence , č. 3, 2017, str. 29-30. 33 Viz poznámky č. 21 a 22 výše o postupném vývoji od teorie politického konstitutcionalismu k delibera- tivnímu konstitucionalismu a současnou českou literaturu. 34 Srov. vývoj v Maďarsku a v Polsku např. v HALMAI, Gábor: Populism, authoritarianism and constitu- tionalism. German Law Journal , č. 3, 2019, str. 296 a násl. 35 V době uzavření rukopisu tohoto textu čelil mezinárodně věhlasný profesor ústavního práva Wojciech Sadurski v Polsku žalobě podané vládnoucí stranou Právo a spravedlnost pro zásah do jejích osobnost- ních práv (dobré pověsti) spočívající v tom, že ji na Twitteru označil za organizovanou zločineckou skupinu a současně byla proti němu vedena další civilní a trestní řízení iniciovaná vládou kontrolovanou státní televizí. Viz např. https://verfassungsblog.de/stand-with-wojciech-sadurski-his-freedom-of-expre- ssion-is-yours/

13

Dále, ve velmi dynamicky se proměňující společnosti plné nesouměřitelných hod- not a jejich potenciálních konfliktů je jen velmi obtížně představitelné, že ústavní soudy vyřeší spory a nejasnosti týkající se obsahu, rozsahu či dokonce zavedení nových základních práv na abstraktní ústavní úrovni s normativními důsledky pro „pouhého“ zákonodárce. Princip proporcionality, který soudy za účelem řešení střetů základních práv a jiných hodnot obvykle rozvíjejí, a který úzce souvisí s výše zmíněnou liberální teorií základních práv a primátem svobody jednotlivce, sám o sobě nad rámec výše uvedené teorie nezdůvodňuje, proč by odlišné vyvážení konfliktních práv a hodnot v konkrétním případě mělo nahradit uváženou deliberaci zákonodárce. 36 Pokud cílem soudního přezkumu má být spíše vyloučení svévole zákonodárce při vymezování práv, jež zasluhují ústavní ochranu, či dokonce zamezení tzv. zajetí zákonodárce partikulár- ními zájmy ( legislative capture ), mají ústavní soudy k dispozici i zcela jiné nástroje. 37 Místo dehonestačního slovníku „zásahů“ zákonodárce do soudcovské představy o ur- čitém základním právu se v těchto sporných případech může jevit účelnějším vyar- gumentované podněcování zákonodárce ke kvalitnějším deliberacím při plnění jeho role ochránce základních práv v hodnotově pluralitních společnostech. Více subjektů považovaných za ochránce základních práv rovněž znamená více systémových pojistek pro případ, že některá z nich selže, resp. skutečně podlehne partikulárním zájmům, třebaže tentokrát v podobě zajetí soudů ( judicial capture) .

36 Výstižně k tomu i disent soudce Nejvyššího soudu USA Olivera W. Holmese k rozhodnutí Lochner z roku 1905, vydaném v duchu klasického liberalismu, jež dalo pojmenování celé nechvalně proslulé éře zasahování Nejvyššího soudu do politiky: „a constitution is not intended to embody a particular economic theory, whether of paternalism and the organic relation of the citizen to the State or of laissez faire. It is made for people of fundamentally differing views, and the accident of our finding certain opinions natural and familiar or novel and even shocking ought not to conclude our judgment upon the question whether statutes embodying them conflict with the Constitution of the United States.“ 37 Srov. např. MEßERSCHMIDT, Klaus: Special Interest Legislation and Legislative Capture. In: OLIVER-LALANA, A. Daniel (ed.): Conceptions andMisconceptions of Legislation . Springer International Publishing, 2019, str. 205 a násl.

14

OSLABOVÁNÍ PARLAMENTARISMU V Č R

Weakening of parliamentarism in the Czech Republic

Helena Hofmannová

Abstrakt: Kapitola je příspěvkem do diskuse o fenoménu nárůstu autoritativních režimů, který v současné době není omezen pouze na určité státy či regiony, ale protíná kontinenty. Autoritativní metody se již neprosazují násilným převzetím moci či ústavním pře- vratem, ale (za často opakovaně vyjádřené) podpory obyvatelstva prostupují dosa- vadními demokratickými systémy ve více či méně viditelných formách. Příspěvek se soustředí na povahu těchto metod a jejich genezi v České republice, a to především ve vztahu k oslabování parlamentarismu a koncentraci moci výkonné. Hlavním úče- lem příspěvku je zdůraznit rizika, která pro ústavní systém představuje podcenění politických programů založených na autoritativních metodách. Abstract: The paper is a contribution to the discussion of the current phenomenon of the rise of authoritarian regimes, which is not limited to certain states or regions, but crosses continents. It describes the changes in the constitutional rule of the law system of the Czech Republic from the inside to provide reader the relevant information accompanied by a critical analysis of the domestic context. I argue that we should certainly not be appeased by the fact that in other Central European countries the dismantling of constitutional democracy is at a much more advanced stage for the steps are taken slowly and usually tend to be difficult to identify at the beginning. The main purpose of this work is to underline the risks to the constitutional system by underestimating political programs based on authoritative methods. Klí č ová slova: Autoritativní metody vládnutí, krize stranického systému, útok na parlamentní for- mu vlády, parlamentní forma vlády, poloprezidentská forma vlády, limitování parla- mentarismu, pojistky ústavního systému Key words: Authoritative methods of governance, decay of the traditional party system, weakening of the parliament form of government, the concentration and abuse of the executive power

15

ͷ . Úvod Jedním z nejnaléhavějších problémů současné doby je bezpochyby nárůst autorita- tivních metod vládnutí v mnoha zemích po celém světě. Mnoho autorů zaměřuje svou pozornost na politické a ústavní procesy probíhající v Maďarsku, Polsku nebo Turecku. Také mezinárodní organizace, v evropském kontextu například Evropská unie či Rada Evropy, varují před nárůstem autoritativních metod provázených nacionalismem a zá- sahy do politických práv. Autoři analyzující současné autoritativní procesy zdůrazňují mnohotvárnost jejich příčin a podob. 1 Pokud bychom měli zobecnit základní metody používané při nastolo- vání autoritativního způsobu vládnutí v podmínkách dosavadního liberálně demokra- tického režimu, lze je vymezit zejména následujícími postupy, které se v širším či užším kontextu a v rozličných variantách uplatňují v historickém kontextu i v současnosti: limitování parlamentarismu, destrukce pluralitního politického systému, likvidace po- litické a občanské opozice a politických práv, oslabování vertikální a horizontální dělby moci, zásahy do nezávislého soudnictví, omezování nezávislých médií, zásahy do ob- čanských práv. Patří mezi ně také vytváření imaginární komunity založené na národ- ním, náboženském či politickém principu nebo – jak je tomu většinou – na kombinaci těchto prvků. Manipulace s volbami a legislativní změny nemusí být nutnou metodou při transformaci režimu, historické i současné příklady ukazují, že k této transformaci často dochází za reálné podpory voličů a k prosazování autoritativních opatření do- chází na základě (des)interpretace dosavadních ústav. Tyto způsoby jsou však znaky již konsolidovaného autoritativního režimu. Právě různá podoba těchto procesů může vést k podcenění metod, které jsou méně zjevné či méně razantní vůči dosavadnímu ústavnímu systému. K tomuto přispívá i fakt, že pro nositele autoritativních metod je typické, že se prezentují jako demokraté, jejichž hlavním cílem je veřejné blaho. K přeměně liberálně demokratického režimu nedochází náhle, ani pouze v důsledku jediných voleb, jejichž výsledek přináší změnu politického spektra. Předchází jim dlou- hodobější a komplexnější krize demokracie a ústavního systému; jejich příčiny jsou různorodé. Patří mezi ně například krize politického stranictví a tradičních politických stran, projevující se mimo jiné ztrátou potenciálu těchto stran nabídnout politické řešení problémů; ekonomická či sociální krize a etablování liberalismu ústící v jeho elitářství, a s tím související podcenění sociálních problémů ve společnosti; absence 1 Z četné současné literatury na toto téma uveďme např. SCHEPPELE, Kim L.: Autocratic Legalism. University of Chicago Law Review , roč. 85, 2018, str. 545; LEVITSKY, Steven, WAY, Lucan A.: The Rise of Competetive Authoritarianism. Journal of Democracy , roč. 13, č. 2, 2002; DWORKIN, Ronald: Constitution for a disunited nation: On Hungary‘s 2011 Fundamental Law . Imprint Budapest: Central European University Press, 2012 či FRANKENBERG, Günter: Authoritarian constitutionalism: co- ming to terms with modernity’s nighmares. In: FRANKENBERG, Günter, GARCIA, Helena A. (ed.): Authoritatian constitutionalism: comparative analysis and critique . Northampton, MA: Edward Elgar Pub, 2019.

16

prostoru pro vnitřní liberálně demokratický vývoj; podcenění nacionalistických ten- dencí a podpora netolerance. ͸ . Speci fi ka č eské politické situace Současná politická a ústavní situace v ČR je v řadě ohledů odlišná od Maďarska či Polska, a to především tím, že k realizaci autoritativních praktik nedochází na základě formální změny prvků ústavního systému a právního řádu. Je to způsobeno zčásti tím, že k prosazení případných změn ústavy nemá premiérovo hnutí parlamentní většinu. Politické klima v republice ovšem umožňuje způsob vládnutí, který využívá autorita- tivní prostředky bez toho, aby bylo nutné měnit ústavní systém. Český prezident a premiér mají však se soudobými „legálními autokraty“ 2 společné, že argumentují tím, že získání volební většiny je opravňuje k rozhodování a jednání bez ohledu na další ústavní mechanismy systému brzd a protiváh a politické rovnosti. Vůle většiny je tak postavena jako neslučitelná s principem limitovaného vládnutí, neboť jeho prostředky omezují její realizaci. Tuto skutečnost vyjadřoval prezident Zeman přímo, ať již když se ohrazoval proti dodržení ústavní procedury ve vztahu k odpovědnosti vlády Poslanecké sněmovně, či při realizaci ústavních svobod občanů. V prvním případě prohlásil, že nerozpustí Poslaneckou sněmovnu, ani kdyby se po třetím pokusu nepodařilo sestavit vládu, neboť politici mají „hrát s kartami, které voliči rozdali”. 3 Ve druhém případě, když demonstraci za demisi vlády v podmínkách svobodných voleb označil za „pohrdání vůle voličů“. 4 Obdobně přistupuje k interpretaci demokracie i premiér Babiš se svým heslem „nejsme politici, makáme“. 5 K uplatňování autoritativních praktik v ČR, jak bylo výše zmíněno, nedochází v ČR na základě normativní změny ústavního systému, ale na základě porušování a obcháze- ní ústavy a prostupování autoritativní politické praxe do způsobu vládnutí. Tyto ten- dence jsou poměrně dlouhodobé a projevují se výrazněji jsou-li povzbuzeny nějakou politickou událostí. Jednou z takových událostí byl například návrh Evropského parla- mentu na zahájení řízení proti Maďarsku. Toto rozhodnutí vzbouřilo emoce nesoucí se v duchu solidarity s Maďarskem a obrany národní suverenity, kterou politici a ústavní činitelé projevovali v různé formě. Předseda vlády Andrej Babiš se od hlasování českých poslanců EP zvolených za ANO, kteří návrh na zahájení řízení podpořili, distancoval. 2 K tomuto pojmu viz SCHEPPELE, Kim L.: Autocratic Legalism. University of Chicago Law Review , roč. 85, 2018, str. 545. 3 Sněmovnu rozpustit nemusím, představil Zeman „tvůrčí” výklad Ústavy. Dostupné z: 4 Vánoční poselství M. Zemana, 26. 12. 2018, Dostupné z: 5 Heslo předvolební kampaně ANO (2013).

17

Prohlásil, že toto hlasování „nezmění naši pozici v rámci V4“ a že na jednání Evropské rady bude jeho postoj jiný než europoslanců. 6 Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR přijala 2. října 2018 (při projednávání Víceletého finančního rámce EU) usnesení podle něhož „považuje za chybné a nešťast- né hlasování Evropského parlamentu proti suverénnímu státu Maďarsko, ve smyslu aktivace článku 7 Lisabonské smlouvy. Tento postup jen dále prohloubí příkopy a ne- důvěru mezi starými a novými členskými státy Evropské unie.“ 7 Prezident ČR Miloš Zeman rozhodnutí EP odsoudil jako nepřijatelný pokus o za- sahování do vnitřních věcí zemí Visegrádské čtyřky a hlasování českých europoslanců za nedostatek solidarity s Maďarskem. Na tiskové konferenci při jednání prezidentů V4 v říjnu 2018 Zeman prohlásil: „Dohromady jsme silní. Izolovaně toho moc prosa- dit nedokážeme. Proto jsem byl velmi rád, když jsem mohl informovat o tom, že český Parlament před několika dny přijal usnesení odsuzující rezoluci Evropského parlamen- tu vůči Maďarsku. Doufám, že to potěší mého přítomného přítele Jánose Ádera a že to potěší i mého nepřítomného přítele Viktora Orbána.“ 8 Rozhodnutí Evropského parlamentu vzbudilo reakce řady dalších českých politi- ků proti „diktátu z Bruselu“ a volání po obraně národní suverenity. Rozhodnutí EP bylo přirovnáváno k vpádu sovětských vojsk do Československa v roce 1968. 9 Obrana Orbána jako toho, kdo rozhoduje o Maďarsku, se pro stala i obranou suverenity ČR, a to včetně podněcování nacionalismu a xenofobie. V případech, jako je tento, také zřetelně vystupuje obraz nepřátel, který vytváří poměrně různorodá skupina politiků v ČR, a který nachází velkou odezvu ve společ- nosti. Pokud jde o vnitřní nepřátelé, jsou jimi především islámští imigranti. Bez ohle- du na jejich počet v ČR, hrozba jejich invaze úspěšně vyvolává mobilizaci ve smyslu ochrany křesťanských národních hodnot. Tyto hodnoty však nesouvisí s náboženským vyznáním, ale s pragmatickým působením na postoje obyvatelstva. Protiimigrační vlna také zesílila dlouhodobý negativní postoj vůči dalším skupinám, a to nejenom odlišným od majoritní společnosti svým etnikem či náboženstvím, ale 6 Babiš se distancoval od postoje europoslanců k Maďarsku, Zeman je pokáral. Dostupné z: 7 Pro přijetí usnesení bylo 97 z 153 přítomných poslanců; proti bylo 24 poslanců. Pro hlasovali všichni přítomní poslanci za ANO, ODS, SPD, KSČM, KDU-ČSL; proti byli všichni přítomní poslanci Pirátů a TOP09; z 5 přítomných 5 poslanců za ČSSD hlasovali 2 pro a 3 proti usnesení; ze STAN byl jeden poslanec pro a dva proti. Dostupné z: . 8 Projev prezidenta republiky při setkání s tiskem u příležitosti setkání prezidentů zemí V4. Dostupné z: 9 Viz projevy V. Klause ml. (ODS) a T. Okamury (SPD) na demonstraci konané na podporu Orbána před Maďarskou ambasádou. Na demonstraci vedle komunistů vystoupil i Foldyna (ČSSD). Dostupné z:

18

i vůči inkluzi ve vzdělávání. Obraz vnitřního nepřítele dotváří političtí „trpaslíci“ jak nazývá prezident Zeman opoziční politické strany. 10 Vnějším nepřítelem se stala EU, která je obviňována ze zasahování do vnitřních záležitostí země. Tento trend byl v současné podobě iniciován především imigrační krizí, resp. otázkou kvót, dnes se ovšem rozšířil na požadavek radikální změny EU. Nejrozšířenější verze současného euroskepticismu spojuje nejen téma imigrantů, ale i dalších nepopulárních kroků a činí za ně odpovědným EU. Tato tendence se proje- vuje na široké škále: od prosazování referenda na vystoupení z EU (SPD) až po premi- érovu bipolaritu v této otázce. Premiér je z hlediska euroskepticismu opatrnější, nechce být evropským outside- rem, avšak na straně druhé podporuje Orbánovu opozici vůči EU. V důsledku řízení vedeném proti němu z podezření z dotačních machinací, nesouhlasí s propojováním rozhodování o evropských dotacích s dodržováním principů právního státu. Babišův alibismus vystihuje také jeho ambivalentní postoj k otázce referenda o vystoupení ČR z EU. 11 Přičítání odpovědnosti za vnitřní problémy země vnějšímu viníku nachází velikou odezvu mezi obyvatelstvem. Proto je také koexistence autoritativních politických ten- dencí se stávajícím ústavním systémem vcelku bezproblémová, resp. nevyznačuje se výraznými kontradiktorními excesy jaké jsou typické pro autoritativní režimy 20. sto- letí. 12 Výhodou postupného prostupování je to, že umožňuje proponentům autori- tativních metod budovat dojem legitimity jejich počínání, a nadto mohou případné nezdary mohou připisovat nikoli svým rozhodnutím, ale stávajícímu systému. Současnou situaci charakterizuje J. Přibáň tak, že parlamentarismus v ČR již nefun- guje v politické rovině, zatímco jsou stále ještě šance na jeho udržení v rovině ústavní. Současný režim označuje za tzv. benevolentní autoritářství, v němž ti, kteří jsou u moci rozhodují o přidělování zásadně důležitých zdrojů ve společnosti – ať již jde ekonomic- kou moc, moc v médiích či ústavních orgánech – a přidělují je loajálním skupinám, prostřednictvím nichž kontrolují vlastní vládu a omezují možnosti opozice. 13 10 Rozhovor M. Zemana pro Český rozhlas, 15. 10. 2018, Dostupný z: 11 V době vyjednání podpory pro svou vládu byl ochoten ohledně takového referenda ke kompromisům – ve vztahu k radikálním názorům komunistům a SPD; po získání důvěry byl opatrnější je opatrnější, ústavní zákon o referendu podporuje, ale nikoli o otázkách zahraničních závazků a daní. Dostupné z: nebo 12 Tato koexistence je méně kontradiktorní, než ji vymezuje např. S. Levitsky a L. A. Way při charakte- ristice tzv. konkurenčního autoritářství, podle nichž lze prostřednictvím korupce, kooptace a různých forem „legálního“ pronásledování omezit možnosti opozice, aniž by tyto akce vyvolali masivní pro- testy či negativní mezinárodní reakce. LEVITSKY, Steven, WAY, Lucan A.: The Rise of Competetive Authoritarianism. Journal of Democracy , roč. 13, č. 2, 2002, str. 59. 13 Rozhovor s Jiřím Přibáněm v Respektu dne 2. 2. 2018.

19

J. Kysela nachází paralelu krize českého parlamentarismu s Výmarskou republikou, a to ve vztahu ke specifické roli prezidenta, resp. k očekáváním s ní spojených, krizi politického stranictví a absenci dostatečné podpory republikánské formy vlády jak ze strany obyvatelstva, tak politické reprezentace. 14 Oba též upozorňují na skutečnost, že současný společenský a politický kontext v ČR se vychyluje směrem k režimům a ten- dencím, které probíhají v Maďarsku, Polsku, resp. k režimům s limitovanými prvky Pokud bychom měli shrnout příčiny současné politické situace a najít začátek na po- myslné trase k stávající politické krizi v ČR, cesta by nás vedla historickým vývojem československé státnosti, a to již dávno před rok 1989. 15 Z hlediska bezprostředních příčin se lze soustředit na změny ve fungování stranickopolitického systému v průběhu posledních deseti letech. Tyto změny byly jedním z předpokladů modifikace fungování parlamentního systému a zároveň důsledkem transformace všeobecného politického klimatu po roce 2008. Období od pádu komunismu, resp. od listopadu 1989, do zániku Československa v roce 1993 bylo charakterizováno postupným vytvářením pluralitního stranického systému. Již v prvních volbách do Poslanecké sněmovny samostatné České republiky v roce 1996 se projevily výsledky vytvořeného stranického systému, který v podsta- tě identické podobě fungoval do roku 2010 (volby 1996, 1998, 2002, 2006). V tomto období tak můžeme hovořit o vytváření pluralitního stranickopolitického systému, pro nějž byla příznačná existence dominantní levicové (ČSSD) a pravicové (ODS) strany. Středová strana spektra pak byla reprezentována v evropském kontextu tradiční křesťansko-demokratickou stranou (KDU-ČSL). V porevolučním období též probíhaly diskuse o zákazu komunistické strany, k němuž se nakonec nepřistoupilo. Komunistická strana (KSČM) tak tvoří stabilní subjekt krajní levice od počátku samo- statné České republiky až do současnosti. 16 Po celé období stabilně-pluralitního stranickopolitického systému však byla typická nestabilita vznikajících vlád. Přirozený stupeň nestability vlády v parlamentní repub- liky byl násoben celou řadou korupčních a jiných skandálů premiérů, které zpravidla 14 Rozhovor s Janem Kyselou v Lidových novinách, 9. 9. 2013. 15 Náhled na tento vývoj poskytuje např. J. Příbán v článku Proměna režimu. Dostupné z: 16 Výše uvedený závěr nevyvrací ani fakt, že každé z volebních období bylo poznamenáno přítomností urči- tého malého počtu minoritních politických subjektů, které se však záhy ukázaly jako dlouhodobě neživo- taschopné. Ve volbách 1996 se tak též prosadila menší pravicová strana ODA, která sehrála významnou úlohu v transformačních procesech před vznikem České republiky, avšak pozdější úspěchy již nezazna- menala. V letech 1992–1998 byla v parlamantu zastoupená v Parlamentu zastoupená krajně pravicová nacionalistická strana SPR-RSČ. Následující dvě volební období (1998, 2002) pak byla touto minoritní stranou pravicová Unie svobody (US, resp. později US-DEU). V posledních volbách stabilně-pluralitního systému (2006), pak zaznamenala úspěch Strana zelených (SZ), avšak nedokázala jej znovu obhájit. kontroly moci. V čem tyto tendence konkrétně spočívají? ͹ . P ř í č iny sou č asné krize a p ř erod stranického systému

20