ZÁSADA LOJALITY V PRÁVE EURÓPSKEJ ÚNIE / Andrej Karpat

ZÁSADA LOJALITY V PRÁVE EURÓPSKEJ ÚNIE

Andrej Karpat

2021

Recenzenti: prof. JUDr. PhDr. Ing. Michael Siman, Ph.D., D.E.A. doc. JUDr. Václav Stehlík, LL.M., Ph.D.

Táto monografia bola podporovaná Agentúrou na podporu výskumu a vývoja na zá- klade Zmluvy č. APVV-20-0567. This monograph was supported by the Slovak Research and Development Agency under the contract No. APVV-20-0567.

© Andrej Karpat © 2021 rw&w Science & New Media Passau-Berlin-Prague, an international publishing project of SüdOst Service GmbH, Am Steinfeld 4, 94065 Waldkirchen, Bayern/Germany

Cover & Layout © 2021 Eva Rozkotová Publishers

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval systemor transmitted in any formor by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the prior written permission of the copyright holder. Printed in Czech Republic. Issued in 160 copies.

ISBN: 978-80-87488-41-6

OBSAH

1. ÚVOD

5

2. POVAHA PRÁVA ÚNIE

10

2.1 Vlastnosti úniového práva

13 16 19 21 24 26 30 35 36 39 41 42 45 49 52 38

2.1.1 Zásada prednosti

2.1.1.1 Medzinárodnoprávna koncepcia prednosti

2.1.1.2 Úniová koncepcia prednosti

2.1.1.3 Vnútroštátne koncepcie prednosti práva Únie 2.1.1.4 Prednosť v právnom poriadku Slovenskej republiky

2.1.2 Zásada priameho účinku

2.1.3 Zásada bezprostrednej uplatniteľnosti

2.1.4 Zásada nepriameho účinku

3. PRÁVNY REŽIM PRÁVA ÚNIE

3.1 Právny režim primárneho práva

3.1.1 Vecná pôsobnosť

3.1.1.1 Rozšírenie právomocí Únie 3.1.1.2 Rozsah právomocí Únie

3.1.2 Územná pôsobnosť 3.1.3 Časová pôsobnosť

3.2 Právny režim všeobecných právnych zásad

53

3.3 Právny režim medzinárodných dohôd

56

3.4 Právny režim sekundárneho práva

61

4. POVINNOSTI ČLENSKÝCH ŠTÁTOV PRI ZABEZPEČOVANÍ UPLATŇOVANIA A DODRŽIAVANIA PRÁVA ÚNIE

68

4.1 Povinnosť jednotne vykladať právo Únie a vychádzať z jeho jednotnej terminológie

70

4.2 Povinnosť vytvoriť stav právnej istoty

71

4.3 Povinnosť neohroziť cieľ smernice počas plynutia transpozičnej lehoty

74

4.4 Povinnosť poskytnúť Komisii informácie

76

4.5 Povinnosť zaviesť vnútroštátne sankčné mechanizmy

78

3

4.6 Povinnosť zabezpečiť súdnu ochranu úniových práv

79

4.7 Povinnosť vykonávať svoju diskrečnú právomoc v súlade s požiadavkami práva Únie

84

4.8 Povinnosti súdnych orgánov

86 93 95

4.8.1 Povinnosť predložiť prejudiciálnu otázku 4.8.2 Povinnosť uplatňovať právo Únie

4.8.3 Povinnosť neuplatňovať ustanovenia vnútroštátneho práva nezlučiteľné s právom Únie

98

4.8.4 Povinnosť preskúmať právoplatné rozhodnutie

101

4.9. Povinnosti správnych orgánov

104

5. OSPRAVEDLNITEĽNÉ DÔVODY PORUŠENIA POVINNOSTÍ VYPLÝVAJÚCICH Z PRÁVA ÚNIE

107

5.1 Vyššia moc

107

5.2 Nutná obrana

109

5.3 Stav núdze

109

5.4 Plnenie záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných dohôd

111

5.5 Zbytočnosť transpozície smernice

116

5.6 Ochrana národnej identity

117 118 122 127 132 136

5.6.1 Pojem a miesto národnej identity v práve Únie 5.6.2 Národná identita v judikatúre Súdneho dvora

5.6.3 Prípad M.A.S. a M.B.

5.6.4 Ústavná identita ako súčasť národnej identity

5.6.5 Závery

6. ZÁVER

139

7. ZOZNAM POUŽITÝCH SKRATIEK

145

8. ZOZNAM POUŽITÝCH ZDROJOV

146

4

1. Úvod V roku 1962 predložil holandský správny súd rozhodujúci ako odvolací súd v da- ňových sporoch Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa priamej uplatniteľ- nosti ustanovenia Zmluvy o založení EHS. Jeho otázka konkrétne znela, či sa príslušníci členských štátov môžu na základe tohto ustanovenia dovolávať individuálnych práv pred vnútroštátnymi súdmi. Vlády Holandska aj Belgicka právomoc Súdneho dvora namie- tali z dôvodu, že „návrh… sa netýka výkladu, ale uplatňovania Zmluvy (o založení EHS) v rámci holandského ústavného práva (a) Súdny dvor podľa nich najmä nemá právomoc vyslovovať sa o prípadnom uznaní prednosti ustanovení (tejto) zmluvy… pred holandskými právnymi predpismi, ako aj pred inými zmluvami, ktoré Holandsko uzavrelo a stali sa súčas- ťou holandského vnútroštátneho práva“ . 1 Podľa ich názoru prislúchalo riešenie tejto otázky preto výlučne vnútroštátnym súdom. Súdny dvor síce potvrdil, že otázka uplatňovania Zmluvy o založení EHS podľa právnych pravidiel členskej krajiny zostáva vecou vnút- roštátnych súdov, na strane druhej označil uvedený argument za neopodstatnený, keďže jeho úlohou je len podať výklad ustanovení tejto zmluvy, a to tiež vzhľadom na jeho účinky voči jednotlivcom. Po zohľadnení povahy, systematiky a znenia Zmluvy o zalo- žení EHS dospel Súdny dvor k záveru, že „Spoločenstvo ustanovuje nový právny poriadok medzinárodného práva, v prospech ktorého štáty obmedzili, hoci vo vymedzených oblastiach, svoje zvrchované práva a ktorých subjektmi sú nielen členské štáty, ale rovnako aj ich štát- ni príslušníci“ . 2 Preto ustanovenia zakladajúcich zmlúv môžu za určitých podmienok vytvárať priame účinky a priznávať „individuálne práva, ktoré vnútroštátne súdy musia chrániť“ . 3 Doktrína priameho účinku sformulovaná v rozhodnutí logicky predpokladá nadradenosť komunitárneho (teraz úniového) práva pred vnútroštátnymi predpismi. V opačnom prípade by tieto predpisy mohli jednotlivcom brániť v tom, aby sa dovolá- vali svojich individuálnych práv založených na práve Spoločenstva (v súčasnosti Únie). Súdny dvor sa ale v tomto rozhodnutí k zásade prednosti ešte výslovne nevyjadril, keďže holandská ústava aj tak priznávala samovykonateľným medzinárodným zmluvám pred- nosť pred vnútroštátnym právom. 4 O necelý rok po vydaní rozsudku predložil milánsky zmierovací sudca rozhodu- júci v prvom a zároveň poslednom stupni vo veciach s nízkou hodnotou sporu pre- judiciálnu otázku týkajúcu sa výkladu ustanovení Zmluvy o založení EHS za účelom posúdenia zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy s komunitárnymi pravidlami ochrany hospodárskej súťaže. V tomto prípade vláda Talianska vzniesla „námietku „absolútnej neprípustnosti“… pretože (podľa jej názoru) vnútroštátny súd, ktorý je povinný uplatňovať vnútroštátne právo“ nemôže využiť inštitút prejudiciálneho konania. 5 Pri zdôvodnení prednosti ustanovení zakladajúcich zmlúv pred vnútroštátnymi predpismi Súdny dvor poukázal na to, že „na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv si Zmluva (o založe- 1 Rozsudok Súdneho dvora z 5. februára 1963, Van Gend en Loos , 26/62, ECLI:EU:C:1963:1. 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Návrhy generálneho advokáta Roemera prednesené 12. decembra 1962, Van Gend en Loos , 26/62, ECLI:EU:C:1962:42. 5 Rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66.

5

ní) EHS vytvorila svoj vlastný právny poriadok, nadobudnutím účinnosti Zmluvy sa ten- to právny poriadok stal súčasťou právnych poriadkov členských štátov a je záväzný pre ich súdy“ . 6 Prípadné nezohľadnenie tejto „špecifickej a jedinečnej povahy“ komunitárneho práva zo strany vnútroštátnych súdov, ktoré pramení „zo Zmluvy ako nezávislého zdroja práva“ , by viedlo k spochybneniu právneho základu samotného Spoločenstva (v súčas- nosti Únie). 7 Členské štáty preto nesmú prijať opatrenie, ktoré je v rozpore s komu- nitárnym právnym poriadkom. V prípade porušenia tejto povinnosti „nemôže byť… (takéto opatrenie) záväzné a účinné pre uvedený právny poriadok“ . 8 Súdny dvor ďalej zdôraznil, že bez ohľadu na akékoľvek vnútroštátne predpisy je mechanizmus prejudi- ciálneho konania vždy uplatniteľný v situácii, keď pred vnútroštátnym súdom vyvstane otázka týkajúca sa výkladu ustanovení Zmluvy EHS. Vo výsledku tak Súdny dvor prvý- krát výslovne potvrdil prednosť komunitárneho práva pred vnútroštátnymi predpismi a ďalej poukázal na podstatné charakteristické znaky tohto nového právneho poriadku vytvoreného zakladajúcimi zmluvami, ktoré odôvodňujú jeho nezávislosť od vnútroštát- neho aj medzinárodného práva. Uvedené dve pravdepodobne najznámejšie rozhodnutia Súdneho dvora poskytujú príležitosť názorne poukázať na to, ako judikatúra súdov Únie dotvára úniový právny poriadok. Okrem základných vlastností či aplikačných zásad práva Únie boli týmto spô- sobom postupne sformulované ďalšie pravidlá, ktoré obsahujú množstvo rôznorodých požiadaviek na členské krajiny. Návrhy či pripomienky nielen dotknutých, ale často aj ďalších členských štátov, predložených v rámci konaní pred Súdnym dvorom sa pri- tom spravidla vyznačovali tým, že odmietali extenzívny výklad ustanovení zakladajúcich zmlúv, ktorý by vo vzťahu k nim potvrdil oveľa širšie úniové povinnosti, ako vyplývali z ich doslovného znenia. Je trochu paradoxné, že pri zdôvodnení členskými štátmi spo- chybňovaného výkladu Súdny dvor poukazoval na povahu, systematiku či ciele zakla- dajúcich zmlúv, ktorých znenie malo odzrkadľovať vôľu zmluvných strán. Členské štáty týmto spôsobom akoby namietali, že uzatvorením zakladajúcich zmlúv nemali v úmysle preniesť svoje suverénne právomoci na Úniu až v takom rozsahu, ako vyplýva z výkla- du zmluvných ustanovení podaného Súdnym dvorom. Judikatúru Súdneho dvora ale nakoniec vždy akceptovali, keďže následne nepristúpili k revízii zakladajúcich zmlúv zahŕňajúcej vypustenie, pozmenenie či doplnenie takých ustanovení, ktoré by Súdnym dvorom formulované pravidlá zásadným spôsobom menili, prípadne úplne rušili. Práve naopak, postupom času upravili viaceré nejasné ustanovenia zakladajúcich zmlúv tak, že zohľadnili judikatúru Súdneho dvora. Spomínané dve rozhodnutia ďalej poukazujú na dôležitú úlohu Súdneho dvora pri formovaní práva Únie s dosahom na európsky integračný proces. Vo svojej rozhodovacej činnosti sa Súdny dvor totiž neobmedzil len na kontrolu dodržiavania úniového práva, ale prostredníctvom teleologického výkladu zakladajúcich zmlúv priznal úniovým právnym normám ďalekosiahle účinky vo vnút- roštátnych právnych poriadkoch, čím prispel k rýchlejšej a hlbšej integrácii členských štátov. Súdny dvor svojou judikatúrou tiež ovplyvnil rozdelenie právomocí medzi Úniu

Ibid. Ibid. Ibid.

6

7

8

6

a členské štáty, keď pri posudzovaní a rozhodovaní sporov o právomoc vykladal usta- novenia zakladajúcich zmlúv spravidla v prospech širokej pôsobnosti úniového práva. Aké je teda súčasné postavenie členských štátov v právnom systéme Únie? Napriek autoritatívnemu postaveniu Súdneho dvora zostávajú „pánmi (zakladajúcich) zmlúv“ (angl. „Master of Treaties“ ), keďže jedine oni sami ich môžu na základe jednomyseľného rozhodnutia meniť či dopĺňať. V súlade so zásadou prenesenia právomocí tak disponu- jú právomocou rozhodovať o deľbe právomocí medzi Úniou a členskými štátmi (tzv. Kompetenz-Kompetenz ). Tiež sa môžu odhodlať k tomu, že pro futuro negujú právomoc súdov Únie alebo zúžia rozsah svojich úniových povinností. V skutočnosti je však viac ako otázne, či sú naozaj schopní základné pravidlá fungovania právneho systému Únie meniť. Šanca na dosiahnutie jednomyseľnosti v obzvlášť citlivých otázkach je totiž len čistou teóriou. Záujmy jednotlivých, medzičasom značne početných členských krajín, sú príliš rôznorodé. Je to pravdepodobne aj dôvod, pre ktorý neboli schopné ich judi- katúru prelomiť, aj napriek častým námietkam predloženým v konaniach pred súdmi Únie. Odhliadnuc od toho by úspešné snahy o dezintegráciu členských štátov čo i len v niektorých oblastiach s najväčšou pravdepodobnosťou znamenali rozpad Únie ako takej. Vlastný právny poriadok Únie je v tomto ohľade možné vnímať ako „domček z karát“. Od vzniku Európskych spoločenstiev v päťdesiatych rokoch minulého storočia bol nepretržite budovaný na základe niekoľkokrát revidovaných zakladajúcich zmlúv, dopĺňaný Úniou uzatvorenými medzinárodnými dohodami či nespočetnými úniovými predpismi, ale tiež systematicky dotváraný rozsiahlou rozhodovacou činnosťou súdov Únie. Snaha meniť ustálené úniové pravidlá by preto znamenala spochybnenie samot- ného základu Únie a následne pád pomyselného „domčeka“, ktorý členské štáty viac ako polstoročie nepretržite budovali. Čo z toho vyplýva pre členské štáty? Členstvo v Únii predpokladá dobrovoľné ob- medzenie ich suverenity ako dôsledok prenosu právomocí z národnej úrovne na úniovú a prevzatie množstva špecifických povinností. Spája sa predovšetkým s požiadavkou pri- jať právo Únie ako súčasť svojho vnútroštátneho právneho poriadku a nebrániť účinkom úniových noriem. Súčasne prináša krajinám najmä značné hospodárske výhody. Úniové povinnosti pritom nevyplývajú členským štátom len z primárneho či sekundárneho prá- va alebo ustanovení medzinárodných dohôd Únie, ale v značnom rozsahu tiež z judi- katúry Súdneho dvora. Pri ich odôvodnení Súdny dvor spravidla poukazuje na zásadu lojality, ktorú spomínala už Zmluva o založení EHS v jej pôvodnom znení. 9 Možnosť úpravy zakladajúcich zmlúv za účelom oslobodenia sa od svojich úniových záväzkov pri- tom prichádza do úvahy iba v teoretickej rovine. Inú cestu predstavuje už len vystúpenie štátu z Únie v súlade s jeho ústavnými požiadavkami a pri dodržaní postupu upraveného zakladajúcimi zmluvami. 10 Pre členské štáty je teda dôležité, aby poznali celý rozsah svojich úniových povinností. Ich porušenie môže mať dôsledky tak na úniovej ako aj vnútroštátnej úrovni. Tieto povinnosti sa vzťahujú na všetky vnútroštátne orgány verej- nej moci, ktoré sú v rámci výkonu svojich právomocí povinné zabezpečiť dodržiavanie pravidiel práva Únie.

9 Čl. 5 Zmluvy o založení EHS v znení Rímskych zmlúv. 10 Čl. 50 ods. 2 ZEÚ.

7

Cieľom tejto vedeckej monografie je preto preskúmať rozsah povinností členských štátov, ktoré im vyplývajú z úniových právnych noriem a najmä početnej judikatúry Súdneho dvora. Zvláštna pozornosť je v práci venovaná tým povinnostiam, ktoré nie sú výslovne spomenuté v zakladajúcich zmluvách, ale ktoré Súdny dvor odvodil zo zásady lojálnej spolupráce Únie a jej členských štátov vyjadrenej v čl. 4 ods. 3 ZEÚ. Táto tzv. zásada lojality, ktorá je osobitným vyjadrením medzinárodnoprávnej zásady pacta sunt servanda v úniovom práve, vo všeobecnosti vyžaduje, aby členské štáty v plnej miere uplatňovali právo Únie a prijali všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie jeho úpl- nej účinnosti. Monografia postupne rozoberá jednotlivé povinnosti členských štátov s prihliadnutím na povahu a pramene práva Únie, ako aj na záväzok zabezpečiť jeho dodržiavanie na vnútroštátnej úrovni. Následne sa zaoberá dôvodmi, ktoré umožňujú ospravedlniť prípadné porušenie úniového práva zo strany členského štátu. Zaujímavé je v tejto súvislosti znenie ustanovenia čl. 4 ods. 2 ZEÚ doplneného do zakladajúcich zmlúv na základe Lisabonskej zmluvy, podľa ktorého „Únia rešpektuje… národnú iden- titu (členských krajín) obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch“ . Otvára sa preto otázka, či zmienené ustanovenie, na ktoré nadväzuje v ods. 3 zásada lojality, umožňuje členským štátom poukázať na potrebu ochrany národnej identity ako dôvodu pre neplnenie si svojich úniových povinností. Z uvedeného vyplýva viace- ro otázok: Aké povinnosti vyplývajú členským štátom z práva Únie vzhľadom na jeho špecifickú a jedinečnú povahu? Akú úlohu zohráva zásada lojality pri zdôvodnení týchto povinností? Aké ospravedlniteľné dôvody porušenia práva Únie zo strany členského štá- tu existujú? Patrí medzi tieto dôvody aj ochrana národnej identity? Uvedenými a súvisiacimi otázkami sa postupne zaoberajú štyri kapitoly predlože- nej monografie. Hlavnou vedeckou metódou pri ich spracovaní je analýza práva Únie, a to najmä súvisiacej judikatúry Súdneho dvora. Prvá kapitola rozoberá zvláštnu povahu práva Únie ako vlastného právneho poriadku, ktorý vychádza z autonómneho prameňa tvoreného zakladajúcimi zmluvami. Jeho nezávislosť vo vzťahu k vnútroštátnemu či me- dzinárodnému právu je odôvodnená podstatnými charakteristickými znakmi Únie a jej práva, ktoré sa vyznačuje svojou prednosťou pred právom členských štátov a priamym účinkom množstva ustanovení uplatniteľných tiež vo vzťahu k ich štátnym príslušní- kom. Druhá kapitola sa venuje právnemu režimu jednotlivých prameňov práva Únie s prihliadnutím na povinnosti členských štátov, ktoré z nich vyplývajú. Objasňuje pre- dovšetkým režim primárneho práva, ktoré Súdny dvor označuje za základnú ústavnú chartu Únie. Tretia kapitola sa zaoberá povinnosťou členských štátov zabezpečiť uplat- ňovanie a dodržiavanie práva Únie na vnútroštátnej úrovni. Zásada lojality pritom vy- žaduje, aby prijali všetky opatrenia všeobecnej a osobitnej povahy potrebné pre zaistenie plnenia záväzkov vyplývajúcich z úniových právnych noriem. Cieľom poslednej štvrtej kapitoly je identifikovať ospravedlniteľné dôvody porušenia úniového práva zo strany členského štátu. V tejto súvislosti osobitnú pozornosť venuje otázke zmyslu a účinkov nového ustanovenia zakladajúcich zmlúv prikazujúceho Únii rešpektovať národnú iden- titu členských krajín, ktorá je obsiahnutá v ich základných politických a ústavných sys- témoch. Tieto štyri kapitoly poskytujú ucelený pohľad na vymedzenú problematiku. Čo ešte v úvode dodať? Zásadu lojality rozhodne nemožno v judikatúre Súdneho dvora prehliadnuť, hoci sa v nej spravidla spomína len vo forme odkazu na príslušné

8

ustanovenie zakladajúcich zmlúv. 11 Plní totiž významnú úlohu najmä pri odôvodne- ní rozsiahlych úniových povinností členských štátov smerujúcich k zabezpečeniu plnej účinnosti práva Únie, ktoré nie sú v zakladajúcich zmluvách výslovne vyjadrené. Povaha a základné vlastnosti právneho poriadku Únie, tak ako vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, totiž vyžadujú značnú mieru súčinnosti zo strany všetkých vnútroštátnych orgá- nov zodpovedných za efektívnu implementáciu a aplikáciu úniových pravidiel. Tieto pravidlá sa pritom ľahko môžu dostať do rozporu s vnútroštátnymi predpismi, ktoré ná- sledne v súlade so zásadou prednosti práva Únie musia zostať neaplikované. Rovnako to platí v prípade ústavných noriem, ako aj princípov ústavného práva, ktoré by takisto ne- mali oslabiť účinky úniového práva. Takúto dominanciu práva Únie nad vnútroštátnym právnym poriadkom čiastočne spochybňujú ústavné súdy viacerých členských krajín tým, že odmietajú jeho absolútnu prednosť bezvýhradne akceptovať. Na prvý pohľad sa pritom javí, že ústavnými súdmi formulovaná požiadavka ochrany ústavnej identity sa medzičasom premietla do znenia čl. 4 ods. 2 ZEÚ, ktorý zaväzuje Úniu rešpektovať ná- rodnú identitu členskej krajiny tak, ako je obsiahnutá v jej ústavnom systéme. Zdá sa, že zásada lojality a potreba ochrany národnej identity tu stoja oproti sebe, keď chránia dva protichodné záujmy. Zatiaľ čo zásada lojality kladie na členské štáty rôzne požiadavky v záujme zabezpečenia cieľov Únie, ochrana národnej identity sa javí ako špecifická vý- nimka z ich úniových povinností. Práve tieto dva pojmy, ktoré spadajú do problematiky povinností členských štátov vyplývajúcich z práva Únie, sú v strede záujmu predloženej monografie.

11 Až do nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy bola zásada lojality vyjadrená v čl. 5 Zmluvy o založení EHS (resp. ZES po nadobudnutí platnosti Maastrichtskej zmluvy), následne bola presunutá do čl. 10 ZES, a v súčasnosti už v čiastočne pozmenenom znení ju spomína čl. 4 ods. 3 ZEÚ.

9

2. Povaha práva Únie Otázka povahy práva Únie je úzko spojená s vymedzením jeho vzťahu k medziná- rodnému či vnútroštátnemu právu. Tento vzťah pritom vôbec nie je jednoznačný a jeho uchopenie spôsobuje aj v praxi nemalé problémy. 12 V odbornej literatúre možno v tejto súvislosti identifikovať dve základné názorové línie, ktoré zdôrazňujú buď osobitosť prá- va Únie alebo jeho prepojenie s medzinárodným právom. Prvá názorová línia kladie dôraz na základné vlastnosti a z nich vyplývajúci výnimoč- ný charakter právneho poriadku Únie, ktorý má v mnohých ohľadoch bližšie k vnútro- štátnemu než medzinárodnému právu. V tomto kontexte poukazuje na vysoký stupeň právnej integrácie členských štátov ako na jeden z charakteristických znakov Únie. Podľa Sváka smeruje tento nadštátny (supranacionálny) systém „vo svojom evolučnom vývoji… od zväzku štátov založených na základe medzinárodnej zmluvy k založeniu štátu v podobe konfederácie či federácie“ . 13 Tomu nasvedčuje napríklad znenie druhej vety čl. 1 ZEÚ, podľa ktorej súčasný stav integrácie Únie predstavuje (len) ďalšiu „etapu v procese utvára- nia čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy“ , alebo ústavnoprávna povaha Únie po prijatí Lisabonskej zmluvy. 14 Už súčasné nastavenie úniového právneho systému sa tak vymyká koncepcii medzinárodného práva. Ako skonštatoval Ústavný súd SR, „otáz- ka právnej povahy Európskej únie… je z viacerých hľadísk otázkou mimoriadne zložitou so vzájomne sa prelínajúcimi medzinárodnými a vnútroštátnymi aspektmi… (pričom) vývoj v Európskej únii nepochybne tenduje k štátnej forme, teda k štátnemu zväzku, ale serióznym spôsobom určiť moment, kedy sa tak stane, nie je… nateraz možné. …Európska únia vyka- zuje aj v súčasnom stave celý rad znakov a funkcií, ktoré možno v rámci uznávanej teórie práva podriadiť pod charakteristické znaky štátneho zväzku…“ . 15 Podobne aj Ústavný súd Českej republiky vo svojom náleze z roku 2008 vo veci ústavnosti ratifikácie Lisabonskej zmluvy zhodnotil, že Európska únia „…již dnes vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických státovědných kategorií“ . 16 Tento pohľad je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ktorá charakterizovala komunitárne (v súčasnosti úniové) právo najskôr ako „nový právny poriadok medzinárodného práva“ (angl. „new legal order of interna- tional law“ ). 17 Následne ho začala označovať za „vlastný právny poriadok“ (angl. „own legal system“, resp. „own legal order“ ), prípadne za „nový právny poriadok“ (angl. „new legal order“ ), tentoraz už bez poukázania na jeho prepojenie s medzinárodným právom. 18 12 Napr. na problémy pri aplikácii ustanovení Dohody CETA, t.j. Komplexnej hospodárskej a obchodnej dohody medzi Kanadou na jednej strane a Európskou úniou a jej členskými štátmi na strane druhej, spôsobené nejasnou klasifikáciou úniového práva poukazuje BARENDS, S.: Streitbeilegung in Unionsab- kommen und Europäisches Unionsrecht – Unionsrechtliche Anforderungen an Streitbeilegungsmechanismen in EU-Investitionsschutzabkommen. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2019, s. 208. 13 SVÁK, J., KUKLIŠ, P., BALOG, B., SURMAJOVÁ, Ž.: Teória a prax legislatívy. 3. vyd. Bratislava : Eu- rokódex, 2012, s. 38 a 39. 14 Pozri bližšie ĽALÍK, T.: Ústavnoprávna povaha Európskej únie. In: Justičná revue, ročník 65, č. 6-7 (2013). Bratislava : Wolters Kluwer, 2013, s. 783 až 815. 15 Nález Ústavného súdu SR z 27. februára 2008, sp. zn. II. ÚS 171/05, s. 32. 16 Nález Ústavného súdu Českej republiky z 26. novembra 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, bod 104. 17 Rozsudok Súdneho dvora z 5. februára 1963, Van Gend en Loos , 26/62, ECLI:EU:C:1963:1. 18 Prvýkrát charakterizoval Súdny dvor komunitárne (teraz úniové) právo ako „vlastný právny poriadok“

10

Súdny dvor v tejto súvislosti poukázal na to, že „na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv“ zakladajúce zmluvy vytvorili „vlastný právny poriadok“, ktorý sa „stal súčasťou právnych poriadkov členských štátov“ a ktorý sú súdy členských štátov povinné aplikovať . 19 Ďalej zdôraznil, že v dôsledku vytvorenia Únie „ na dobu neurčitú s vlastnými inštitúcia- mi, s vlastnou spôsobilosťou na právne úkony a spôsobilosťou konať na medzinárodnej úrovni a najmä reálnymi právomocami vyplývajúcimi z obmedzenia… alebo presunu právomocí štátov na [Úniu] , obmedzili tieto štáty, aj keď len v obmedzených oblastiach svoje zvrchované práva, a vytvorili tak systém práva… (záväzný) pre ich štátnych príslušníkov a aj… (pre štáty) samotné.“ 20 Druhá názorová línia prikladá prvoradú dôležitosť medzinárodnoprávnemu zákla- du právneho poriadku Únie. Poukazuje pritom na primárne právo Únie, ktoré ako hlav- ný prameň úniového právneho poriadku nepochybne tvoria zmluvy medzinárodného práva. 21 Nič na tom nemení ani judikatúra Súdneho dvora, ktorá označuje zakladajúce zmluvy za tzv. ústavnú chartu Únie. 22 Súčasťou právneho poriadku Únie sú navyše aj medzinárodné dohody uzatvorené Úniou s tretími krajinami či medzinárodnými orga- nizáciami, u ktorých taktiež ide o akty medzinárodného práva. 23 Väčšina autorov preto kriticky hodnotí úvahy, ktoré by viedli k úplnému popretiu medzinárodnoprávneho charakteru úniového práva. 24 Niektorí navyše trvajú na tom, že napriek určitým osobi- tostiam je právo Únie potrebné považovať za medzinárodné právo a nie za nový práv- ny poriadok sui generis . 25 V tejto súvislosti vidí Funke určitú paralelu medzi sporom v rozsudku z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. Tento svoj postoj následne zo- pakoval napr. v rozsudku z 19. novembra 1991, Francovich a Bonifaci , C-6 a 9/90, ECLI:EU:C:1991:428, bod 31; alebo v rozsudku z 20. septembra 2001, Courage , C-453/99, ECLI:EU:C:2001:465, bod 19. Za „nový právny poriadok“ ho označil napr. v stanovisku 1/09 z 8. marca 2011, ECLI:EU:C:2011:123, bod 65; alebo v novšom rozsudku z 10. decembra 2018, Wightman a i. , C-621/18, ECLI:EU:C:2018:999, bod 44. 19 Rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. 20 Ibid. 21 TIETJE, CH.: Bilaterale Investitionsschutzverträge zwischen EU-Mitgliedstaaten (Intra-EU-BITs) als He- rausforderung im Mehrebenensystem des Rechts . In: TIETJE, CH., KRAFT, G., LEHMANN, M. (eds.): Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Heft 104. Halle : Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht, 2011, s. 8. 22 Pozri rozsudky Súdneho dvora z 10. decembra 2018, Wightman a i. , C-621/18, ECLI:EU:C:2018:999, bod 44; a z 23. apríla 1986, Les Verts proti Parlamentu , 294/83, ECLI:EU:C:1986:166, bod 23; ako aj stanovisko Súdneho dvora 1/91 zo 14. decembra 1991, ECLI:EU:C:1991:490, bod 21. 23 Pozri rozsudky Súdneho dvora z 30. septembra 1987, Demirel , 12/86, ECLI:EU:C:1987:400, bod 7; a z 30. apríla 1974, Haegeman , 181/73, ECLI:EU:C:1974:41, bod 5. Ďalej pozri aj rozsudky Všeobecné- ho súdu z 30. marca 2006, Yedaş Tarim , T‑367/03, ECLI:EU:T:2006:96, bod 38; a z 22. januára 1997, Opel Austria , T-115/94, ECLI:EU:T:1997:3, bod 101. 24 SCHILLING, T.: Zur Wirkung von EG-Richtlinien – Versuch einer völkerrechtlichen Betrachtung. In: Zeit- schrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), zväzok 48. Stuttgart : Kohlhammer, 1988, s. 677 až 681; alebo RESS, G.: Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Fortentwicklung völkerrecht- licher Verträge – Überlegungen zum Verhältnis des Grundgesetzes zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Menschenrechtskonvention. In: FÜRST, W., HERZOG, R., UMBACH, D. C. (eds.): Festschrift für Wolfgang Zeidler, zväzok 2. Berlin : de Gruyter, 1987, s. 1776. 25 Pozri napr. BINDER, B., TRAUNER, G.: Lehrbuch Öffentliches Recht – Grundlagen . 4. vyd. Wien : Lin- de Verlag, 2016, v súvislosti s pojmom „európska ústava“ zdôrazňujú, že „úniové právo je medzinárodné právo verejné“ (preklad autora).

11

o právnej povahe úniového práva a diskusiou o kritériách, ktoré by sa mali zohľadniť pri rozlišovaní medzi všeobecnou a osobitnou časťou medzinárodného práva verejného, pričom právo Únie vníma ako súčasť osobitnej časti. 26 Podobne charakterizuje úniové právo Seiler, keď vykresľuje obraz Únie ako bežnej regionálnej medzinárodnej organizá- cie, hoci s výnimočne širokým rozsahom pôsobnosti. 27 Samotný Súdny dvor na jednej strane zdôrazňuje prezumpciu „zlučiteľnosti právneho poriadku [Únie] s pravidlami me- dzinárodného práva verejného“ , 28 ako aj potrebu vykladať úniové ustanovenia „so zreteľom na príslušné právne normy medzinárodného práva, keďže toto právo je súčasťou právneho poriadku Únie“ . 29 S prihliadnutím na povahu a charakteristické znaky úniového práva sa teda podľa neho „toto právo musí považovať za súčasť práva platného v každom člen- skom štáte, ako aj za právo vyplývajúce z medzinárodnej dohody medzi členskými štátmi“ . 30 Na strane druhej ale bezpodmienečne trvá na nezávislosti úniového právneho systému nielen vo vzťahu k medzinárodnému, ale aj vnútroštátnemu právu. Táto nezávislosť (autonómia) úniového práva je odôvodnená podstatnými charak- teristickými znakmi Únie a jej právneho poriadku, ktoré sa okrem iného týkajú „ústav- nej štruktúry Únie a samotnej podstaty [úniového] práva“ . 31 Súdny dvor totiž vysvetľuje, že „právo Únie sa… vyznačuje tým, že vychádza z autonómneho prameňa tvoreného (zakla- dajúcimi) zmluvami, svojou prednosťou pred právom členských štátov a priamym účinkom celého množstva ustanovení uplatniteľných tak vo vzťahu k ich štátnym príslušníkom, ako aj vo vzťahu k samotným členským štátom“ . 32 V dôsledku týchto charakteristických znakov bol vytvorený štruktúrovaný systém „navzájom závislých zásad, pravidiel a právnych vzťa- hov, ktorými je viazaná samotná Únia a jej členské štáty, ako aj členské štáty navzájom, ktoré sú v súčasnosti zapojené, ako je pripomenuté v článku 1 druhom odseku ZEÚ, do procesu utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy“. 33 Základným predpokladom takto koncipovaného právneho systému Únie je, „že každý členský štát… so všetkými ostatnými členskými štátmi zdieľa určitý súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia zalo- žená, ako je spresnené v článku 2 ZEÚ, a uznáva, že ostatné členské štáty s ním tieto hodnoty zdieľajú. Tento predpoklad znamená a odôvodňuje existenciu vzájomnej dôvery členských štátov v uznanie týchto hodnôt, a tým aj v dodržiavanie práva Únie, ktoré tieto hodnoty uplatňuje. Práve v tejto súvislosti prináleží členským štátom, najmä na základe zásady lojál- 26 FUNKE, A.: Umsetzungsrecht – Zum Verhältnis von internationaler Sekundärrechtssetzung und deutscher Gesetzgebungsgewalt. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2010, s. 118. 27 SEILER, CH.: Der souveräne Verfassungsstaat zwischen demokratischer Rückbindung und überstaatlicher Einbindung. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2005, s. 253. 28 Stanovisko Súdneho dvora 1/08 z 30. novembra 2009, ECLI:EU:C:2009:739, bod 47. 29 Rozsudok Súdneho dvora zo 16. októbra 2012, Maďarsko proti Slovenskej republike , C-364/10, ECLI:EU:C:2012:630, bod 44. 30 Rozsudok Súdneho dvora zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, bod 41. 31 Rozsudok Súdneho dvora z 10. decembra 2018, Wightman a i. , 621/18, ECLI:EU:C:2018:999, bod 45. Pozri aj rozsudky Súdneho dvora z 24. júna 2019, Popławski , C-573/17, ECLI:EU:C:2019:530, bod 52; a zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, bod 33; ako aj stanovisko Súdneho dvora 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, bod 166. 32 Ibid. 33 Stanovisko Súdneho dvora 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, bod 167. Pozri aj rozsu- dok Súdneho dvora zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, bod 33.

12

nej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ, aby zabezpečili na svo- jich územiach uplatňovanie a dodržiavanie práva Únie a aby na tieto účely prijali všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo Zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie.“ 34 Za účelom zachovania špecifických znakov a nezávislosti úniového právneho poriadku zakladajúce zmluvy zaviedli „súdny systém určený na zabezpečenie súdržného a jednotného výkladu práva Únie“ , ktorého súčasťou sú okrem súdov Únie tiež vnútroštátne súdne orgány. 35 Súdnemu dvoru pritom prislúcha úloha „zabezpečiť dodržiavanie autonómie právneho poriadku Únie takto vytvorenej (zakla- dajúcimi) zmluvami“ , či už vo vzťahu k právnym poriadkom členských štátov, alebo pri vstupovaní do medzinárodných záväzkov zo strany Únie. 36 Ako ohrozenie nezávislosti právneho poriadku Únie napríklad v minulosti viackrát označil mechanizmus pre rieše- nie sporov, ktorý orgánu mimo súdneho systému Únie priznáva úlohu vykladať úniové ustanovenia. 37 V súlade so zásadou lojality tak členské štáty musia dbať na to, aby ich vnútroštátne právne predpisy, ako aj medzinárodné záväzky nenarúšali nezávislosť, účin- nosť či jednotné uplatňovanie práva Únie. Úniové právne normy by totiž mali vyvolávať vždy rovnaké právne účinky v celej Únii. Pri výklade úniových ustanovení Súdny dvor prihliada aj na medzinárodné dohody uzatvorené členskými štátmi s tretími krajinami, ale len za predpokladu, že ich znenie pripúšťa eurokonformnú interpretáciu. 38 2.1 Vlastnosti úniového práva Zo všetkých vlastností práva Únie zakladajúce zmluvy výslovne spomínajú len pria- mu uplatniteľnosť nariadení v čl. 288 ods. 2 ZFEÚ. Ostatné vlastnosti vymedzil Súdny dvor vo svojej judikatúre predovšetkým prostredníctvom teleologického výkladu, kto- rý sa opiera najmä o zásadu lojality. 39 Vychádzal pritom v prvom rade zo znenia pre- ambuly Zmluvy o založení EHS, ktorá deklarovala spoločné ciele zakladajúcich štátov Európskych spoločenstiev. 40 Za hlavné vlastnosti novovzniknutého samostatného práv- 34 Rozsudok Súdneho dvora zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, bod 34. Pozri aj stanovisko Súdneho dvora 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, bod 168. 35 Rozsudok Súdneho dvora zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, bod 35; ako aj stanovisko Súdneho dvora 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, bod 174. 36 Stanovisko Súdneho dvora 1/09 z 8. marca 2011, ECLI:EU:C:2011:123, bod 67. Pozri aj stanovisko Súdneho dvora 1/91 zo 14. decembra 1991, ECLI:EU:C:1991:490, bod 35. 37 Pozri rozsudok zo 6. marca 2018, Achmea , C‑284/16, ECLI:EU:C:2018:158, body 40 až 42; ako aj stanoviská Súdneho dvora 1/17 z 30. apríla 2019, ECLI:EU:C:2019:341, body 123 až 126; 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, body 223 až 231; a 1/91 zo 14. decembra 1991, ECLI:EU:C:1991:490, body 34 a 35. 38 Pozri rozsudky Súdneho dvora z 9. júla 1991, Komisia proti Spojenému kráľovstvu , C-146/89, ECLI:EU:C:1991:294, body 40 až 43; a z 23. novembra 1977, Enka BV, 38/77, ECLI:EU:C:1977:190, bod 29. 39 SCHERMERS, H. G., WAELBROECK, D. F.: Judicial Protection in the European Union. 6. vyd. Kluwer Law International : The Hague, 2001, s. 21. 40 Preambula Zmluvy o založení EHS uvádzala nasledujúce ciele: „položiť základy čoraz užšieho zjednoco- vania národov Európy“ , „zabezpečiť hospodársky a sociálny pokrok svojich krajín spoločným postupom pri odstraňovaní prekážok, ktoré rozdeľujú Európu“ , „neustále (sa usilovať o) zlepšovanie životných a pracovných podmienok… národov“ členských krajín, zabezpečiť stály rast, vyrovnaný obchod a zdravú hospodársku súťaž, posilniť jednotu hospodárstiev členských krajín a zabezpečiť ich harmonický rozvoj prostredníc-

13

neho poriadku pritom označil „najmä jeho nadradenosť vo vzťahu k právnym predpisom členských štátov a priamy účinok radu ustanovení uplatniteľných voči ich štátnym príslušní- kom aj voči členským štátom samotným“ . 41 Keďže prednosť a priamy účinok sa po obsaho- vej stránke čiastočne prekrývajú, v odbornej literatúre sa názory na ich vzájomný vzťah rozchádzajú. Niektorí autori považujú prednosť za širší pojem, ktorý zahŕňa priamy účinok, 42 iní naopak prednosť za súčasť priameho účinku, 43 najčastejšie sa však pok- ladajú za dve samostatné, hoci vzájomne prepojené zásady úniového práva. 44 Žiadny z týchto názorov ale nepopiera, že prednosť pred vnútroštátnym právnym poriadkom majú tiež pravidlá práva Únie bez priameho účinku. Z teoretického hľadiska je podobne nejednoznačná vzájomná spätosť ďalších vlastností práva Únie definujúcich vzťah medzi úniovým a vnútroštátnym právnym poriadkom, akými sú najmä bezprostredný účinok, priama uplatniteľnosť či nepriamy účinok práva Únie. Ich vzťah čiastočne objasňuje judikatúra Súdneho dvora, ktorá napríklad potvrdzuje, že priama uplatniteľnosť na- riadenia zahŕňa tak jeho okamžitý (resp. bezprostredný) účinok, ako aj priznanie práv jednotlivcom, ktoré vnútroštátne súdy musia chrániť (t.j. priamy účinok). 45 Základné vlastnosti úniového práva, t.j. prednosť a priamy účinok, spolu s mecha- nizmom prejudiciálneho konania, ktorý nastoľuje dialóg medzi Súdnym dvorom a vnút- roštátnymi súdnymi orgánmi, vytvárajú podľa generálneho advokáta Saugmandsgaarda „ústavný rámec“ zaručujúci účinnosť právneho poriadku Únie. 46 Zabezpečenie efektivity úniového práva na národnej úrovni pritom predpokladá značnú mieru súčinnosti orgá- nov členských krajín, ktoré musia predovšetkým umožniť plnú účinnosť úniových no- riem a chrániť práva, ktoré právo Únie priznáva jednotlivcom. 47 Členským štátom ďalej prislúcha zaviesť účinné a odrádzajúce sankcie za porušovanie predpisov Únie v prípa- tvom zmenšovania rozdielov medzi jednotlivými regiónmi, „prispieť prostredníctvom spoločnej obchodnej politiky k postupnému zrušeniu obmedzení medzinárodného obchodu“ , „potvrdiť solidaritu, ktorá spája Eu- rópu a zámorské krajiny a so želaním zabezpečiť rozvoj ich prosperity“, „zachovať a posilniť mier a slobodu, vyzývajúc ostatné národy Európy, ktoré zdieľajú ich ideály, aby sa pripojili k ich úsiliu“. 41 Pozri napr. stanovisko Súdneho dvora 1/91 zo 14.12.1991, ECLI:EU:C:1991:490, bod 21. 42 Pozri napr. OLDENBOURG, A.: Die unmittelbare Wirkung von EG-Richtlinien im innerstaatlichen Be- reich . 1. vyd. München : Florentz, 1984, s. 19. 43 Pozri napr. STARKE, M. F.: EU-Grundrechte und Vertragsrecht . 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2016, s. 174. 44 Hamuľák sa v tejto súvislosti prihovára za ich „tandemové“ chápanie, „kdy přednost působí jako kolizní norma v případě, že se přímo použitelná norma práva Evropské unie dostane do střetu s normou vnitrostátního práva“ . Pozri HAMUĽÁK, O.: Integrující se Evropa a suverenita České republiky. 1. vyd. Olomouc : Uni- verzita Palackého v Olomouci, s. 40. 45 Pozri rozsudky Súdneho dvora zo 14. júla 2011, Bureau National Interprofessionnel du Cognac , C‑4 a 27/10, ECLI:EU:C:2011:484, bod 40; zo 17. septembra 2002, Muñoz a Superior Fruiticola , C‑253/00, ECLI:EU:C:2002:497, bod 27; z 10. októbra 1973, Variola , 34/73, ECLI:EU:C:1973:101, bod 8; a zo 14. decembra 1971, Politi , ECLI:EU:C:1971:122, bod 9. 46 Návrhy generálneho advokáta Saugmandsgaarda Øe prednesené 5. júna 2018, XC a i. , C-234/17, ECLI:EU:C:2018:391, body 78 a 79. Nastolenie dialógu medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súd- mi prostredníctvom prejudiciálneho konania spomína Súdny dvor napr. v rozsudku z 5. decembra 2017, M.A.S. a M.B. , C‑42/17, ECLI:EU:C:2017:936, bod 22. 47 Pozri rozsudky Súdneho dvora z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C-46 a 48/93, ECLI:EU:C:1996:79,bod39;az19.novembra1991,FrancovichaBonifaci,C-6a9/90,ECLI:EU:C:1991:428, bod 32.

14

doch, kedy absentujú jednotné úniové sankčné pravidlá, alebo keď právo Únie v tomto ohľade odkazuje na vnútroštátnu úpravu. 48 V súvislosti s povinnosťou zaistiť účinnosť práva Únie generálny advokát Bobek výstižne poznamenáva, že „sama osebe nemá žiadne vnútorné obmedzenia“ , a preto by mala byť obmedzená a vyvážená hodnotami, záujma- mi a cieľmi vyplývajúcimi z ďalších požiadaviek úniového či vnútroštátneho právneho poriadku, akou je napríklad ochrana základných práv. 49 Súdny dvor sa s týmto názorom stotožnil len čiastočne, keď potvrdil potrebu prihliadať na požiadavky úniového práva, akou je povinnosť dodržiavať základné hodnoty Únie uvedené v čl. 2 ZEÚ a tým aj „zá- kladné práva garantované Chartou a všeobecnými zásadami práva Únie“ , avšak žiadnym spôsobom nespomenul možnosť zohľadnenia osobitných požiadaviek vnútroštátneho práva. 50 Tento prístup zodpovedá ustálenej judikatúre Súdneho dvora, ktorá zdôrazňuje nezávislosť práva Únie vychádzajúceho „z autonómneho prameňa tvoreného (zakladajúci- mi) zmluvami“ , 51 v dôsledku čoho „nemožno pripustiť, aby predpisy vnútroštátneho práva, hoci majú právnu silu ústavy alebo ústavného zákona, ohrozovali jednotu a účinnosť prá- va Únie“ . 52 Ochrana základných práv, hoci vychádza zo spoločných ústavných tradícií členských štátov a usmernení vyplývajúcich z medzinárodných nástrojov, sa preto „musí zabezpečiť v rámci štruktúry a cieľov Únie“ . 53 Vo svetle ustanovenia čl. 4 ods. 2 ZEÚ prikazujúceho Únii rešpektovať národnú identitu členských krajín „obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch“ sa však natíska otázka, či samotné zaklada- júce zmluvy nepripúšťajú obmedzenie povinnosti zabezpečiť plnú účinnosť práva Únie vzhľadom na prípadné ústavné požiadavky, ktoré smerujú k ochrane národnej alebo ústavnej identity. Touto otázkou sa zaoberá samostatná časť piatej kapitoly, v rámci kto- rej sú rozoberané ospravedlniteľné dôvody porušenia práva Únie. Podstatu načrtnutého problému vystihuje hodnotenie Hodása, ktorý poznamenáva, že „na jednej strane stojí efektivita [úniového] práva… (a) na strane druhej… ústavná identita a hranice prenosu kompetencií (na Úniu) “ . 54 48 Pozri rozsudky Súdneho dvora zo 7. decembra 2000, de Andrade , C-213/99, ECLI:EU:C:2000:678, bod 19; z 26. októbra 1995, Siesse , C-36/94, ECLI:EU:C:1995:351, bod 20; a z 8. júna 1994, Komisia proti Spojenému kráľovstvu , C-382/92, ECLI:EU:C:1994:233, bod 55. 49 NávrhygenerálnehoadvokátaBobekaprednesené25.07.2018, Dziveva i. ,C-310/16,ECLI:EU:C:2018:623, body 122 a 123. Za účelom poukázať na nevyhnutnosť obmedzenia argumentu efektivity si vo svojich návr- hoch kladie úsmevnú otázku, či by výber DPH nebol efektívnejší, „ak by súd na vnútroštátnej úrovni mal právomoc nariadiť verejné bičovanie na námestí za podvody súvisiace s DPH?“ . 50 Rozsudok Súdneho dvora zo 17. januára 2019, Dzivev a i. , C-310/16, ECLI:EU:C:2019:30, body 33 a 34. 51 Rozsudok Súdneho dvora z 24. októbra 2018, XC a i. , C‑234/17, ECLI:EU:C:2018:853, bod 36. Pozri aj rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. 52 Rozsudok Súdneho dvora z 26. mája 2016, Ezernieki , C‑273/15, ECLI:EU:C:2016:364, bod 53. Pozri aj rozsudky Súdneho dvora z 15. januára 2013, Križan a i. , C‑416/10, ECLI:EU:C:2013:8, bod 70; z 13. decembra 1979, Hauer , 44/79, ECLI:EU:C:1979:290, bod 14; a zo 17. decembra 1970, Internationale Handelsgesellschaft , 11/70, ECLI:EU:C:1970:114, bod 3. 53 Stanovisko Súdneho dvora 2/13 z 18. decembra 2014, ECLI:EU:C:2014:2454, bod 170. Pozri aj rozsudky Súdneho dvora z 3. septembra 2008, Kadi proti Rade a Komisii , C‑402 a 415/05 P, ECLI:EU:C:2008:461, body 283; a zo 17. decembra 1970, Internationale Handelsgesellschaft , 11/70, ECLI:EU:C:1970:114, bod 4. 54 HODÁS, M.: Dialóg súdov vo viacúrovňovom ústavnom systéme (prípad programu OMT). In: MAJER- ČÁK, T. (ed.): Ústavné dni – Implementácia rozhodnutí medzinárodných súdnych orgánov vnútroštátnymi súdmi a inými orgánmi verejnej moci. Košice : Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, 2016, s. 238.

15

2.1.1 Zásada prednosti Na rozdiel od znenia Zmluvy o Ústave pre Európu, ktorá v dôsledku neúspešných referend v niektorých členských štátoch nevstúpila do platnosti, nie je prednosť práva Únie v primárnom práve výslovne upravená, ale vyplýva zo zakladajúcich zmlúv len implicitne. 55 Prvýkrát ju Súdny dvor potvrdil v prípade Costa proti ENEL , v ktorom uviedol nasledujúce hlavné argumenty: – „začlenenie ustanovení práva [Únie] do (právnych poriadkov) jednotlivých člen- ských štátov,… má za následok to, že štáty nemôžu na základe reciprocity presadiť neskoršie jednostranné opatrenie, ktoré je v rozpore s nimi prijatým právnym poriad- kom“ – vykonateľnosť úniového práva „sa nemôže … meniť v jednotlivých štátoch v pros- pech neskorších vnútroštátnych predpisov bez toho, aby nebolo ohrozené uskutoč- ňovanie cieľov Zmluvy… a aby nebola vyvolaná diskriminácia zakázaná čl. 7 [Zmluvy o založení EHS] “ (teraz čl. 18 ZFEÚ) – ustanovenie čl. 189 [Zmluvy o založení EHS] (teraz čl. 288 ZFEÚ), „v zmysle ktorého „nariadenie je záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch“…, s ktorým sa nespája žiadna výhrada, by nemalo žiaden účinok, ak by ktorýkoľvek štát mohol jednostranne zmariť jeho účinky vlastnými právnymi predpismi…“ – „presun práv a povinností vyplývajúcich z ustanovení zmluvy z vnútroštátneho práv- neho poriadku členských štátov v prospech právneho poriadku [Únie] … spôsobuje ko- nečné obmedzenie… zvrchovaných práv (členských štátov) , ktoré nemôžu byť zrušené neskorším jednostranným právnym aktom nezlučiteľným s pojmom [Únie] “ . 56 Podľa koncepcie prednosti formulovanej v judikatúre Súdneho dvora má každá úniová norma vyššiu právnu silu než akákoľvek vnútroštátna norma, a to bez ohľadu na jej územnú či časovú pôsobnosť. 57 Dovolávanie sa ustanovení vnútroštátneho práv- neho poriadku, hoci aj ústavnej povahy, preto nemôže ovplyvniť účinok práva Únie. 58 Dôsledkom zásady prednosti je neuplatniteľnosť každého vnútroštátneho ustanovenia, ktoré je v rozpore s právom Únie (tzv. vylučujúci účinok, angl. exclusionary effect ), a sú- časne povinnosť orgánu aplikácie práva členskej krajiny priamo uplatniť úniové usta- novenie zakladajúce práva pre jednotlivcov (substitučný účinok, angl. substitutionary effect ). 59 Aplikačná prednosť práva Únie sa pritom uplatňuje nielen v prípade priamej, ale aj nepriamej kolízie úniových a vnútroštátnych pravidiel. Zatiaľ čo priama kolízia 55 Podľa čl. I-6 Zmluvy o Ústave pre Európu: „Ústava (pre Európu) a právo prijaté inštitúciami pri vykoná- vaní prenesených právomocí má prednosť pred právom členských štátov“ . 56 Rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. 57 Pozri napr. rozsudok Súdneho dvora z 29. novembra 1978, Redmond , 83/78, ECLI:EU:C:1978:214, bod 69. 58 Rozsudok Súdneho dvora z 26. februára 2013, Melloni , C‑399/11, ECLI:EU:C:2013:107, bod 59. Pozri aj rozsudky Súdneho dvora z 8. septembra 2010, Winner Wetten , C‑409/06, ECLI:EU:C:2010:503, bod 61; a zo 17. decembra 1970, Internationale Handelsgesellschaft , 11/70, ECLI:EU:C:1970:114, bod 3. 59 KRUIS, T.: Der Anwendungsvorrang des EU-Rechts in Theorie und Praxis – Seine Durchsetzung in Deutsch- land. Eine theoretische und empirische Untersuchung anhand der Finanz- und Verwaltungsgerichte und Be- hörden. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2013, s. 117.

16

predstavuje stret právnych noriem upravujúcich rovnaké otázky rôznym spôsobom, v dôsledku čoho sa právne účinky týchto noriem navzájom vylučujú, nepriama kolízia zahŕňa všetky ostatné prípady, v ktorých vnútroštátne pravidlá ohrozujú účinnosť práva Únie, a to najmä tým, že bránia uplatneniu práv priznaných úniovým právnym poriad- kom. 60 Niedobitek tak označuje priamu kolíziu za zjavnú, keďže právne postavenie vy- plývajúce z úniovej normy neguje; a nepriamu kolíziu za skrytú, lebo úniovým právom priznané postavenie „sabotuje“. 61 Aplikačná prednosť noriem úniového právneho poriadku sa v odbornej literatúre niekedy označuje ako prednosť práva Únie v užšom zmysle (angl. supremacy ) a tvorí základ úniovej zásady prednosti. 62 Niektorí autori pritom zužujú obsah zásady pred- nosti výlučne na prednostnú aplikáciu úniových ustanovení. 63 Iní spájajú s touto zá- sadou aj ďalšie povinnosti členských štátov pri zabezpečovaní účinnosti práva Únie. Predovšetkým sa to týka záväzku „zabezpečiť úplné uplatnenie práva [Únie] “ , ktorý „ukladá členským štátom povinnosť nielen uviesť ich vnútroštátnu právnu úpravu do sú- ladu s právom [Únie], ale takisto od nich vyžaduje, aby tak vykonali prijatím právnych predpisov, ktoré môžu vytvoriť dostatočne presný, jasný a transparentný právny stav (t.j. stav právnej istoty) , aby sa jednotlivci mohli dozvedieť o všetkých svojich právach a tieto práva uplatňovať na vnútroštátnych súdoch“ . 64 Vnútroštátnym orgánom aplikácie práva ďalej prináleží zabezpečiť v rámci svojich právomocí úplný účinok práva Únie nielen tým spôsobom, že z úradnej moci použijú priamo uplatniteľné právo Únie, 65 ale takisto prostredníctvom eurokonformného výkladu vnútroštátneho práva (t.j. nepriamy úči- nok práva Únie). 66 Významné sú aj vnútroštátne dôsledky porušenia práva Únie, ktoré tiež možno spájať so zásadou prednosti, najmä zodpovednosť členského štátu za škodu spôsobenú jednotlivcom porušením úniových pravidiel. 67 Podľa Krála tak determinuje 60 IONESCU, E. C.: Innerstaatliche Wirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens – Die Aufsichtsklage im fö- deralen Gefüge der Europäischen Union. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2016, s. 52 až 54. KÖNIG, J.: Der Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. 1. vyd. Baden-Baden : Nomos, 2011, s. 21 až 23. 61 NIEDOBITEK, M.: Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht. In: Verwaltungsarchiv (Ver- wArch) , zväzok 92 (2001). Köln : Heymanns, 2001, s. 76. 62 FRENZ, W.: Europarecht. 1. vyd. Berlin, Heidelberg : Springer, 2011, s. 5, bod 14. IONESCU, E. C.: Innerstaatliche Wirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens – Die Aufsichtsklage im föderalen Gefüge der Europäischen Union. 1. vyd. Tübingen : Mohr Siebeck, 2016, s. 50 až 59. 63 Na túto skutočnosť poukazuje napr. NIEDOBITEK, M.: Der Vorrang des Unionsrechts. In: NIEDOBI- TEK, M., ZEMÁNEK, J. (eds.): Continuing the European Constitutional Debate – German and Czech Contributions from a Legal Perspective. Chemnitzer Europastudien (CES), Volume 7. Berlin : Duncker und Humblot, 2008, s. 65. 64 Rozsudok Súdneho dvora z 18. decembra 2008, Komisia proti Španielsku , C-338/06, ECLI:EU:C:2008:740, bod 54. 65 Rozsudok Súdneho dvora z 21. januára 2021, Whiteland Import Export , C-308/19, ECLI:EU:C:2021:47, bod 31. Pozri aj rozsudky Súdneho dvora zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N , C‑384/17, ECLI:EU:C:2018:810, bod 61; a z 8. septembra 2010, Winner Wetten , C‑409/06, ECLI:EU:C:2010:503, bod 55. 66 Pozri napr. rozsudok Súdneho dvora z 5. októbra 2004, Pfeiffer a i. , C-397 až 403/01, ECLI:EU:C:2004:584, bod 114. 67 Pozri rozsudky Súdneho dvora z 21. júna 2007, Jonkman a i. , C-231 až 233/06, ECLI:EU:C:2007:373, bod 40; z 30. septembra 2003, Köbler , C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513, bod 30; z 8. októbra 1996,

17

zásada prednosti práva Únie v širšom zmysle (angl. primacy ) „vztah veškerého [úniového] práva… a národního práva členských států, a to nejen v rovině aplikační, ale např. i v rovině výkladu či v rovině adaptačně derogační“ . 68 Prednosť práva Únie Súdny dvor zdôvodnil poukázaním na samotný úniový práv- ny poriadok, keď zo svojich úvah vyvodil záver, „že voči právu [Únie] prameniacemu zo Zmluvy ako nezávislého zdroja práva, nemožno… z dôvodu jeho špecifickej a jedineč- nej povahy odporovať na základe vnútroštátneho predpisu cestou súdnych orgánov bez toho, aby nestratilo svoj [úniový] charakter a aby nebol spochybnený právny základ [samotnej Únie] “ . 69 Práve táto jedinečná povaha úniového práva viedla k vytvoreniu autonómne- ho právneho poriadku, ktorý sa svojím charakterom či vlastnosťami vymyká koncepcii tradičného medzinárodného práva. Za spôsobom poňatia úniovej prednosti Súdnym dvorom je potrebné vnímať najmä myšlienku nediskriminácie zdôraznenú už v rozsud- ku Costa proti ENEL , ktorá vyžaduje rovnosť jednotlivcov pred právnym poriadkom Únie. Oppermann ju dokonca považuje za základnú podmienku pre existenciu a akcep- táciu Únie ako takej. 70 Táto myšlienka sa v značnej miere odzrkadľuje v celej judikatúre Súdneho dvora, ktorá zdôrazňuje potrebu dodržiavať zásadu rovnosti napríklad aj v sú- vislosti s výkladom úniových predpisov. Požiadavka jednotnej aplikácie práva Únie totiž vyžaduje, „aby pojmy právneho predpisu [Únie] , ktorý na zistenie jeho zmyslu a významu neodkazuje výslovne na právny poriadok členských štátov, spravidla dostali autonómny a jed- notný výklad, ktorý sa má prijať so zohľadnením súvislosti úpravy a účelu, ktorý je úpravou sledovaný“ . 71 Z hľadiska zdôvodnenia úniovej koncepcie ponímania prednosti možno za pod- statné označiť tvrdenie Súdneho dvora, podľa ktorého z ducha a cieľov zakladajúcich zmlúv vyplývajúca priorita práva Únie predstavuje nevyhnutnú podmienku pre napĺňa- nie cieľov Únie. 72 V zmysle jeho argumentácie by sa užitočný účinok práva Únie (franc. „effet utile“ ) oslabil, ak by národné právne predpisy mohli vnútroštátnym súdom brániť v okamžitom uplatnení úniových noriem. 73 Vnútroštátna právna úprava preto nemôže mať žiadny vplyv na pôsobnosť práva Únie, ktorého prednosť sa riadi výlučne úniovým právnym poriadkom samotným. Iba týmto spôsobom je podľa Súdneho dvora možné Dillenkofer a i. , C-178, 179, 188 až 190/94, ECLI:EU:C:1996:375, bod 20; z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame , C-46 a 48/93, ECLI:EU:C:1996:79, bod 31; a z 19. novembra 1991, Francovich a Bonifaci , C-6 a 9/90, ECLI:EU:C:1991:428, bod 35. 68 KRÁL, R.: Nařízení ES z pohledu jejich vnitrostátní aplikace a implementace. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 3. 69 Rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 1964, Costa proti ENEL , 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. 70 OPPERMANN, T., CLASSEN, C. D., NETTESHEIM, M.: Europarecht. 4. vyd. München : C.H. Beck, 2009, časť § 7 bod 9. 71 Rozsudok Súdneho dvora z 15. júla 2004, Harbs , C-321/02, ECLI:EU:C:2004:447, bod 28. Po- zri aj rozsudky Súdneho dvora z 27. novembra 2003, Zita Modes , C-497/01, ECLI:EU:C:2003:644, bod 34; z 27. februára 2003, Adolf Truley , C-373/00, ECLI:EU:C:2003:110, bod 35; z 9. novembra 2000, Yiadom , C-357/98, ECLI:EU:C:2000:604, bod 26; z 19. septembra 2000, Linster , C-287/98, ECLI:EU:C:2000:468, bod 43; a z 18. januára 1984, Ekro , 327/82, ECLI:EU:C:1984:11, bod 11. 72 GRIMM, D.: Die Zukunft der Verfassung II: Auswirkungen von Europäisierung und Globalisierung. 1. vyd. Berlin : Suhrkamp, 2012, s. 332. 73 Pozri napr. rozsudok Súdneho dvora z 9. marca 1978, Simmenthal , 106/77, ECLI:EU:C:1978:49, body 20 až 22.

18